Alberto Herrera Pérez *

Eduardo Alberto Herrera Montes **

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1. * Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México (unam). Investigador jurídico independiente. Contacto: edfra5@hotmail.com. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2696-8023

2. ** Licenciado en Derecho. Investigador jurídico independiente. Contacto: eduardoherrera2610@gmail.com. ORCID: https://orcid.org/0009-0005-1043-9070

A Dafne, ¡guerrera invencible!

A Flor de María, estudiante infinita.

Sumario:

I. Introducción. II. Amnistía. III. Antecedentes en el orden jurídico mexicano. IV. El delito político. V. Ley de Amnistía del 22 de abril de 2020. VI. Conclusiones. VII. Fuentes de consulta.

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I. Introducción

Las leyes de amnistía expedidas en nuestro país tradicionalmente han previsto los delitos políticos como marco de aplicación. En el Diario Oficial de la Federación (dof) del 22 de abril de 2020, se publicó la Ley de Amnistía (en adelante: la-2020 o la ley) que decretó el olvido legal en favor de personas contra las cuales se hubiera ejercido acción penal o dictado sentencia firme por la comisión de delitos del orden federal de naturaleza distinta a los delitos políticos (esencialmente aborto, homicidio, delitos contra la salud y robo). Analizamos, en la presente investigación, artículos específicos de la la-2020, con la finalidad de comparar la simetría normativa de esta con las diversas leyes de amnistía expedidas en diversos momentos en nuestro país y determinar si su entrada en vigor obedece a los motivos históricamente sostenidos por la tradición jurídico-legislativa mexicana o a otros diversos (políticos, humanistas, sociales o de otra índole).

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II. Amnistía

Amnistía se deriva del vocablo griego ἀμνηστία amnēstía, que significa propiamente ‘olvido’. Villalobos precisa:

Amnistía, se deriva la muestra que significa más que una simple gracia: el olvido total de los delitos cometidos en un orden político: por ejemplo, en una rebelión con lo cual se declaran extinguidas por ley que se dicte al efecto […] tiene la virtud de acabar con las intranquilidades consiguientes a una época de agitación política, y contribuye, cuando los hechos han perdido actualidad y fuerza, al establecimiento de la paz y de la normalidad en la vida y en todas las actividades sociales. (1983: 631)1

Para Heinrich (1978), amnistía significa: “[…] la concesión de la impunidad a través de una ley que se promulga para una pluralidad de casos con unas características comunes” (p. 1254).

Carrancá y Trujillo (1971) opina:

La amnistía es causa de extinción tanto del derecho de acción (amnistía propia) como del de ejecución penal (amnistía impropia) con excepción de la reparación del daño, que debe ser hecha efectiva. La amnistía borra toda huella del delito y se aplica a los delitos políticos. (p. 272)

Puig entiende por amnistía: “[…] aquella institución por virtud de la cual el poder público, en razones de alta política, anula la relevancia penal de ciertos hechos extinguiendo las responsabilidades punitivas dimanantes de los mismos” (2000: 633).

Soler (1978) resume notas características de la amnistía:

[…] con la amnistía se extingue no solamente la acción penal, sino la potestad represiva misma, con respecto a un hecho determinado, de manera que, aún impuesta la condena de algún sujeto, ésta debe cesar con todos sus efectos, salvo las indemnizaciones. (p. 450)

En la amnistía, el Estado renuncia al ejercicio del ius puniendi, aunque subsiste la ilicitud del hecho exclusivamente para efectos de responsabilidad civil. Se considera una medida fundamentalmente política (Tesis aislada 905186), cuya finalidad radica en la coadyuvancia para el restablecimiento del Estado de derecho, así como la paz social en un país o región determinados.

De acuerdo con la fracción XXII del artículo 73 de la Constitución general de la república, la amnistía solo puede ser concedida por una ley, lo cual resulta lógico, pues es una forma de derogación o suspensión respecto de la aplicación u observancia de la ley penal, para delitos y casos específicos. Por lo tanto, debe ser el poder legislativo quien la expida. Este principio técnicamente se conoce como paralelismo de las formas (las normas solo pueden ser modificadas de la misma forma y por el mismo órgano que las expidió) y está contenido en el artículo 72, inciso F, de la Constitución.

Por su parte, el artículo 73, fracción XXI, de nuestra ley fundamental otorga facultades exclusivas al Congreso General para expedir “[la] legislación que establezca los delitos y las faltas contra la Federación y las penas y sanciones que por ellos deban imponerse […]” (cpeum, 2024).

La tradición legislativa en México ha expedido leyes de amnistía esencialmente respecto de delitos de índole política.

La naturaleza y características propias de la Ley de Amnistía le permiten centrar su radio de acción en hechos delictivos específicos, de comisión infrecuente o excepcional y de un alto impacto lesivo o dañino a la vida institucional de un país o de la sociedad, como, por ejemplo: rebelión, motín, sedición, etcétera. También, particularizar los sujetos materia de su ámbito de aplicación y establecer, de una manera muy específica, el modo, tiempo y lugar de su aplicación (ámbito temporal y espacial de validez).

La amnistía es una norma que opera sobre el pasado y no sobre hechos futuros. Se expide fundamentalmente con motivo de eventos sociopolíticos2 que motivan al Estado a dar prevalencia al olvido legal, inclusive sobre los derechos humanos de las víctimas o sujetos pasivos de las conductas delictivas,3 fundamento de radical importancia para entender lo extraordinario y excepcional que debe ser la expedición de una ley de amnistía.

A. Indulto

La amnistía mantiene coincidencias con el indulto, al ser ambos una manifestación del derecho de gracia y extinguir la responsabilidad penal.

El órgano que expide la amnistía es el poder legislativo, a través de una ley, mientras que el indulto es conferido por el ejecutivo federal mediante un decreto. La primera puede otorgarse en cualquier etapa del procedimiento o proceso; el segundo solo procede cuando se ha concluido un juicio con sentencia condenatoria. La amnistía es general; el indulto, individual. El indulto encierra un contenido más judicial que político; por su parte, la amnistía comprende un entorno más político que judicial.4

B. Objeto de la amnistía

La amnistía constituye una de las formas extintivas de la acción penal, así como de las sanciones impuestas, a excepción de la reparación del daño, providencias precautorias, aseguramiento y decomiso de los instrumentos, objetos o productos del delito y los bienes cuyo valor equivalga a dicho producto.

[…] una de las características de la amnistía es destruir los efectos de la ley penal respecto a delitos y personas de que se trate. En consecuencia, si existen procesos pendientes o fallados respecto al delito amnistiado, se darán por terminados, quedando las condenas sin efecto, además de impedir el ejercicio de la acción penal, y, en consecuencia, la persecución de los delitos y la formación de juicios, subsistiendo la obligación de la reparación del daño y las consecuencias del delito cometido. (Córtes, 1971: 330)

Núñez apunta sobre la amnistía: “[…] medida de carácter político que extingue la facultad punitiva del Estado” (1979: 672).

Dentro de las finalidades esenciales de la amnistía, históricamente se han considerado la búsqueda de la paz, la reconciliación, la convivencia de la sociedad en libertad y orden, la tolerancia, así como el respeto mutuo. Su vigencia en el derecho positivo mexicano se justifica por la utilidad que puede tener el olvido de ciertos hechos lesivos al Estado mexicano o a la sociedad. Es posible considerarla una medida de oportunidad o prudencia políticas.

C. Elementos de la amnistía

En términos generales, la Ley de Amnistía debe comprender:

1. Ámbitos temporal y espacial de validez;
2. destinatarios de la norma (y en su caso, sujetos excluidos de su aplicación);
3. delito o delitos materia de la amnistía;
4. efectos, y
5. limitaciones o excepciones a su observancia.

Si bien la amnistía puede concederse por cualquier delito, los antecedentes jurídicos, legislativos, doctrinales y jurisprudenciales en México,5 así como su propia naturaleza y fines intrínsecos han extendido su espectro tutelar exclusivamente a los delitos políticos. Los ordenamientos jurídicos en materia de amnistía vigentes en nuestro país, a partir de 1824, únicamente han comprendido estos y, en casos excepcionales, los delitos comunes conexos a ellos.

La ley de amnistía es un instrumento de naturaleza esencialmente política en virtud de que su finalidad es solucionar situaciones de conflicto de orden social, a través de la extinción punitiva del Estado o de las penas impuestas. Se reafirma la naturaleza de dicha ley ya que se expiden estrictamente a delitos políticos como son la rebelión, sedición entre otros. (Pavón, 2000: 62)

De lo hasta aquí expuesto en un primer acercamiento, desprendemos: la expedición de una ley de amnistía obedece a la contención o extinción de casos excepcionales o extraordinarios, lesivos o peligrosos para la estructura organizacional del Estado, la paz pública o el adecuado ejercicio del poder público. Su finalidad principal es restituir la vigencia del Estado de derecho y alcanzar periodos de paz y reconciliación a través del “olvido legal”, mediante acciones con las que el Estado renuncia al ejercicio del ius puniendi frente a un bien mayor: la paz y seguridad del Estado y sus asociados.

D. Sujetos de aplicación y alcances de la ley de amnistía

La amnistía extiende su espectro tutelar, salvo expresa disposición legal en contrario, a todos los autores o partícipes del delito: autor intelectual, autor inmediato, autor mediato, coautor, inductor, cómplice, encubridor, etcétera (cpf, 2024: art. 92).

La mención genérica de los delitos materia de la amnistía (sedición, motín, rebelión, etcétera) comprende tanto las formas simples como las agravadas o calificadas y todos los estadios delictuales (tentativa en cualquiera de sus clases, ejecución, consumación, etcétera), así como las diversas formas de conducta (acción u omisión), salvo disposición o restricción legal expresa de lo contrario.

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III. Antecedentes en el orden jurídico mexicano

A. Constitucionales

En el México post independiente, la facultad de expedición de la normatividad relativa a la amnistía se depositó de manera exclusiva en el Congreso General, así lo advertimos en la Constitución de 1824, artículo 50, fracción XXV; en la Tercera Ley Constitucional de 1836, artículo 44, apartado 13º; en las Bases de Organización Política de 1843, artículo 66 fracción XV; en la Constitución de 1857, artículo 72, fracción XXV y finalmente, en la vigente Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante, cpeum, Ley fundamental, Constitución, Constitución General de la República o Carta Magna), artículo 73 fracción XXII (Tena, 1964).

B. Legislación secundaria6

En nuestro país, durante una parte de su vida independiente (1821-1994), se han expedido 21 instrumentos legales en materia de amnistía referidos exclusivamente a hechos antijurídicos altamente lesivos a la vida institucional del Estado: motín, sedición, conspiración, disolución social y rebelión, cometidos en un tiempo y lugar determinados.

El ámbito espacial y temporal de validez de estas leyes respecto de los hechos o delitos que fueron materia de amnistía se establecieron con exactitud específica identificando el lugar, día, mes, año e inclusive, en algunos casos, la hora (v.gr. Ley de Amnistía de 1994).

La lectura de las leyes de amnistía comprendidas dentro del periodo 1824-1994 nos permite advertir que la totalidad de leyes o decretos expedidos en el México post independiente tuvieron como leitmotiv actos ilícitos cometidos contra el statu quo del Estado. A estos eventos antijurídicos la doctrina los conoce como delitos políticos.

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IV. El delito político

El delito político se ha definido como una conducta ilegal desplegada contra la organización política, constitucional o funcional del Estado o los derechos políticos de los ciudadanos, dirigida a alcanzar un cambio en las instituciones o el sistema de gobierno. Este tipo de eventos delictivos: “[…] atentan contra la integridad o seguridad del Estado” (Jiménez, 1958: 187), al constituir el punto más alto de la radicalización y protesta políticas.

Para Huerta Pérez, el delito político es: “Una conducta de oposición violenta al poder del Estado que vulnera la seguridad interior del mismo y que tiene por objeto transformar la forma de gobierno o la forma del mismo Estado” (1963: 91-92).

Constancio Bernaldo de Quiroz, citado por Brauer (1970), afirma sobre el delito político: “Es aquel cuya motivación y cuya acción se dirigen a la conquista y ejercicio del poder público” (p. 37).

Entiende Ihering por este delito: “Todo acto que pueda constituir una amenaza contra las condiciones de vida del Estado; el carácter del delito político ―dice― es atacar las condiciones de vida del Estado” (2000: 341).

Conforme a lo expuesto, en los delitos políticos el sujeto activo dirige su conducta a una pretendida o real renovación o reivindicación social, o bien, a la modificación del statu quo estatal. No tiene por finalidad principal o directa transgredir bienes jurídicos esenciales o personales: vida, libertad, integridad física, patrimonio, etcétera.

El Código Penal de 1931, dentro del Libro Segundo, Título Primero: Delitos contra la seguridad de la Nación, artículo 144, establece como delitos políticos los siguientes: rebelión, sedición, motín y el de conspiración para cometerlos (el delito político de disolución social se excluyó de este código en 1970).

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V. Ley de Amnistía del 22 de abril de 2020

En el desarrollo de la presente investigación, advertimos una naturaleza de cuerpo normativo sui generis de la la-2020, puesto que su estructura y objeto se apartan, en un alto porcentaje, de la naturaleza intrínseca y de las finalidades previstas para las leyes de amnistía reservadas, según nuestra tradición histórico-jurídica, a los delitos de naturaleza política. Esta particularidad, muy probablemente, pueda incidir en la adecuada instrumentación, alcance y fines de esta norma.

Artículo 1

El artículo 1 de la la-2020 prevé seis fracciones y tres incisos (contenidos dentro de la fracción I). El párrafo primero incorpora los sujetos de aplicación de la norma. Posteriormente desarrolla diversos supuestos concedentes de la amnistía en las fracciones I a VI.

Dentro del párrafo primero, se establece como condición para alcanzar los efectos tutelares de la amnistía que los sujetos materia de su posible aplicación: no sean reincidentes respecto del delito por el que están indiciadas o sentenciadas.

Es importante destacar que, en las leyes de amnistía de 1923, 1937, 1976, 1978 y 1994, no se hace referencia a la reincidencia delictiva como requisito para que proceda el olvido legal, posiblemente porque, al desaparecer o extinguirse los delitos contenidos en estas (de carácter político) no es posible que se configure la reincidencia delictiva a futuro. La la-2020, incorpora tipos delictivos diferentes a los previstos tradicionalmente para la amnistía, como aborto, homicidio, contra la salud, etcétera, lo cual le permite establecer la “reincidencia” como requisito para acceder a la amnistía.

Dentro de los sujetos de aplicación de la ley, encontramos: “contra quienes se haya ejercitado acción penal” por los delitos de aborto, homicidio en razón del parentesco, delitos contra la salud, robo simple, sedición o cualquier otro delito, cometidos antes del inicio de su vigencia. La construcción gramatical (“[…] se haya ejercitado […]”) sugiere que la acción penal ya fue desplegada, por lo que se excluye de la esfera competencial del Ministerio Público. Posiblemente debió utilizarse la fórmula de la ley de 1994, que establecía la amnistía en favor de todas las personas en contra de quienes se “haya ejercitado” acción penal o “pudiere ejercitarse” (art. 1); esta fórmula permitía al Ministerio Público decretar la amnistía en la propia carpeta de investigación, en aquel entonces averiguación previa, inclusive antes de ejercer la acción penal.

Asimismo, en la de 2020, se consideran como sujetos de aplicación aquellos que “hayan sido procesados”, porción normativa que genera diversas dudas respecto a quiénes pretendió el legislador incluir en esta frase (ninguna de las anteriores leyes de amnistía ―1923, 1937, 1976, 1978 y 1994― estableció este supuesto).

La expresión hayan7 sido procesadas parece comprender a las personas sujetas, en un tiempo anterior a la entrada en vigor de la la-2020, a un proceso jurisdiccional en cualquiera de sus etapas. Esta frase puede referirse a todas aquellas personas que estuvieron sometidas a un proceso judicial y que, por alguna razón (de facto o de iure), no concluyeron ni mutaron su situación jurídica, por lo que su calidad de procesadas permaneció intemporal; o bien, a los procesados que, hasta la fecha de inicio de la la-2020, mantienen ese estatus, en cuyo caso se interpreta el hayan como sinónimo de estén.

Bajo esta confusa y poco atinada redacción, podemos inferir que esta ley tiene como sujetos de aplicación, en esta hipótesis normativa (con las restricciones relativas a la reincidencia), los siguientes:

• Los que hayan sido procesados, y8
• los que estén siendo procesados.9

Por otra parte, técnicamente, al decretarse la amnistía en favor de quienes se haya ejercitado acción penal (hipótesis primera del párrafo primero), se incluye al indiciado sujeto a la jurisdicción de los tribunales, que adquiere la calidad de procesado (ya que, al ejercerse la acción penal, se pasa de indiciado a procesado). Por lo tanto, como esta hipótesis ya comprende a los últimos, la porción normativa hayan sido procesadas resulta innecesaria por imprecisa y tautológica.

Se comprenden como sujetos de aplicación de la la-2020 a quienes se les haya dictado sentencia firme. En ninguna de las anteriores leyes de amnistía (1923, 1937, 1976, 1978 y 1994) se estableció este requisito. Es importante apuntar que establecer las sentencias irrevocables (firmes), dentro de las hipótesis de amnistía, puede generar confusión, pues mientras técnicamente la amnistía no exige una sentencia firme para operar, la institución del indulto sí la requiere, al instrumentarse exclusivamente en la fase de ejecución de la sanción irrevocable. Esto podría provocar una confusión con la aplicación de ambas figuras. El artículo 94 del Código Penal Federal establece: “El indulto no puede concederse, sino de sanción impuesta en sentencia irrevocable”. El Diccionario Jurídico Mexicano señala sobre esta figura: “Consiste en un acto del ejecutivo, por el que en un caso concreto se perdonan, atenúan o suspenden condicionalmente las consecuencias jurídicas de una condena ejecutoria” (Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998: 1694).

En la fracción III del artículo 1 de la la-2020, se establecen diversas hipótesis referidas a los sujetos y formas de comisión de delitos contra la salud, entre otros: los que se encuentren en situación de pobreza; cuando se cometa por indicaciones del cónyuge, concubinario o concubina, pareja sentimental, pariente consanguíneo o por afinidad sin limitación de grado; cuando se cometa por temor fundado, o cuando lo cometa el sujeto activo obligado por grupos de la delincuencia organizada.

Advertimos que, en la eventual aplicación de las anteriores fracciones, habría diversos problemas procedimentales, de antinomias jurídicas y técnicas, más aun, inexistencia de certeza en el procedimiento de aplicación de la amnistía.

Nos explicamos. En el caso de los sujetos en situación de pobreza, extrema vulnerabilidad o discapacidad, ¿la Comisión de Amnistía o el juez especializado10 analizará, en cada caso, si estas calidades se encontraban presentes en el sujeto activo al cometer el delito contra la salud? La Ley no aclara ni regula ninguno de estos supuestos. Para el caso de los sujetos que cometieron el delito contra la salud por “indicaciones”, se actualizan iguales interrogantes.

En cuanto a la hipótesis de temor fundado, no se entiende su posible integración.11 Esto es, partiendo del supuesto de que, al acreditarse esta excluyente del delito en el curso del juicio o proceso, la consecuencia legal es la libertad del acusado, la recta razón nos lleva a concluir que, ante la existencia de una sentencia condenatoria, no se acreditó esta excluyente durante la secuela procesal; luego entonces, ¿cómo se aplicará en términos de la la-2020?

Finalmente, en el caso de la comisión del delito por constreñimiento de la voluntad por grupos de la delincuencia organizada, ¿la Comisión de Amnistía o el juez especializado tendrán facultades legales para analizar y valorar la existencia de estas amenazas? O bien, ¿para determinar la existencia legal de un grupo de la delincuencia organizada?

La intención del legislador en estos temas parece inextricable y evidencia las diversas irregularidades, deficiencias y fallas técnicas en los supuestos normativos establecidos en la la-2020 que pueden convertirla en inoperable y nugatoria (en realidad, no existió unanimidad en las votaciones para esta ley en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, que se dividió en 306 votos a favor, 129 en contra y cuatro abstenciones).

Para el caso de la fracción III del artículo 1, su inciso b) establece la aplicación de la amnistía en los delitos contra la salud para:

b) Quien pertenezca a un pueblo o comunidad indígena o afromexicana, en términos del artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se encuentre en alguna de las hipótesis mencionadas en el inciso anterior […]. (p. 2)

El Dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y de Estudios Legislativos, Segunda, sobre la Minuta con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley del Amnistía, de la Cámara de Senadores, nos dice sobre este inciso:

El inciso en comento establece que podrá situarse en el supuesto de la fracción III del artículo 1, quien pertenezca a cualquier grupo étnico, sin embargo atendiendo a la literalidad del término, toda persona pertenece a algún grupo étnico, lo que a nuestro juicio, no refleja la intención del proponente, por lo que atendiendo a su exposición de motivos, consideramos que su pretensión es beneficiar a los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas, intención que compartimos, a la vez que consideramos oportuno ampliar esta protección a las comunidades afromexicanas, en congruencia con lo establecido en el artículo 2 de nuestro máximo ordenamiento. (Senado de la República, 2020: 41)

Finalmente, se establece en esta fracción III del artículo 1 un último inciso con la redacción siguiente:

c) Las personas consumidoras que hayan poseído narcóticos en cantidades superiores hasta en dos tantos a la dosis máxima de consumo personal e inmediato, a que se refiere el artículo 479 de la Ley General de Salud, siempre que no haya sido con fines de distribución o venta. (la-2020)

Sobre este tema, la exposición de motivos del Ejecutivo Federal sobre la Ley de Amnistía nos aclara:

Otro segmento del universo de personas en prisiones federales que presenta características que permiten considerarlos como víctimas de la pobreza y la falta de oportunidades de educación y empleo, es el de las y los jóvenes inculpados, sentenciados y encarcelados por delitos contra la salud o por otros en los que no se produjeron hechos violentos con pérdida de vidas o con el uso de armas de fuego. Se trata, en muchos casos, de personas jóvenes detenidas por posesión de drogas en cantidades mayores a las permitidas por la legislación aplicable para el consumo propio, o por haber participado en su transporte o comercialización. En la misma situación se ubican los casos de mujeres. En tal virtud, se considera que esas personas jóvenes y mujeres no representan una amenaza para la sociedad, en cambio su estancia en prisión puede condenarlas a formar parte de la delincuencia organizada o llevarlas a cometer nuevos delitos, ya sea dentro de los penales o al salir de ellos. (López, 2019: 2-3)

Podemos advertir con claridad que, en el caso de las hipótesis contenidas en los incisos anteriores, la concesión de la amnistía no obedece a cuestiones relativas a la seguridad del Estado, sino a situaciones de carácter humanitario o de política social respecto de personas que no representan una amenaza para la sociedad, y que está dirigida a los que, según el Ejecutivo federal y los legisladores, se consideran grupos vulnerables o de alta marginalidad social.

Con independencia de los fines magnánimos, piadosos, compasivos o de justicia social que encierren estas hipótesis, la función del derecho penal es punir las conductas lesivas a la sociedad, con independencia de que los sujetos comisores pertenezcan a determinadas etnias, grupos sociales o se sitúen en extremos de precariedad.

Por otra parte, las excepciones, sanciones privilegiadas o inaplicación de penas en adecuada dogmática jurídica deben contenerse en el propio cuerpo normativo represor. Es el caso de las causas de exclusión del delito (art. 15 del cpf) o de las excusas absolutorias (arts. 138, 280, fracción II, párrafo segundo, 334, 375, 400 párrafo penúltimo y 423 del cpf), cuya aplicabilidad es in genere y, en cualquier tiempo, para todos los sujetos que ingresen a la hipótesis normativa respectiva.

La aplicación diferenciada de una ley a sujetos que guardan idéntica situación legal no es una medida equitativa. Pensemos en el caso de los sujetos activos que ingresan minutos después de la entrada en vigor de la la-2020 con supuestos delictivos y/o procesales idénticos a los previstos en esta (que es rectora de hechos del pasado). Si se sigue el aforismo jurídico: Ubi eadem est ratio eadem juris disposit teiosee debet (‘donde hay igual razón, hay igual disposición’), ¿se deberá expedir una nueva ley de amnistía para estos casos? ¿y así ad infinitum? De no ser así, el tratamiento a los nuevos supuestos sería inequitativo, pues las conductas serían iguales, pero el tratamiento o beneficio legal, diferente.

Expandir los efectos tutelares de una amnistía a hechos o delitos cuya comisión es cotidiana o frecuente es pervertir el sentido de este olvido legal y provocar inequidades en su aplicación. La expedición de una Ley de Amnistía obedece a causas extraordinarias o excepcionales que lesionan intereses de alta importancia: la paz social o la seguridad y estabilidad de los órganos del Estado.

Inclusive, para los delitos frecuentes, la intervención del poder legislativo (a través de la la-2020) posiblemente pueda considerarse una invasión de facultades, por evitar, suplantar, limitar o suprimir el ejercicio funcionarial y competencial del Poder Judicial y de las fiscalías o procuradurías.

La fracción IV del artículo 1 otorga amnistía12 a los integrantes de pueblos y comunidades indígenas que fueron discriminados y a quienes no les fue respetado su derecho a un debido proceso (la Ley lo circunscribe a no contar con un intérprete o defensor conocedor de su lengua y cultura nativas). El derecho a una defensa adecuada se ha traducido en contar con un profesional del derecho que asista, desde el momento mismo de la detención, a los acusados. No permitirlo es limitarlo severamente, lo que ocasiona un desequilibrio procesal, al dejar al individuo sin tutela frente al ejercicio del poder punitivo. Por otra parte, contar con un defensor únicamente para cumplir con una formalidad constitucional procesal equivale a no contar con una defensa técnica. Por tanto, el detenido debe ser asistido por defensores e intérpretes conocedores de su lengua, tradiciones y cultura.

Uno de los problemas que advertimos en este inciso (al igual que en los ya comentados) es el procedimiento de comprobación de los supuestos que encierra, tanto en un proceso vigente como en una sentencia ejecutoriada: ¿tendrán facultades la Comisión de Amnistía o el juez especializado de analizar esta hipótesis y otorgar la amnistía, aunque no sean parte procesal del juicio natural?

La fracción VI prevé la concesión de la amnistía por el delito de sedición. Posiblemente para dar un cariz de “ley de amnistía” a la la-2020, se insertó la sedición in genere al ser este un delito político (propio de la amnistía) y tener como antecedente su inclusión en las leyes anteriores (1870, 1923, 1937, 1976 y 1978). Este sería el único delito de naturaleza política en la la-2020.13 Por otra parte, resulta poco técnico señalar, en esta fracción, que el delito de sedición no ingresa a la tutela del olvido legal cuando se hayan empleado o utilizado armas de fuego. Esta afirmación obedece a que este tipo delictivo requiere, como elemento integrador, precisamente que los ataques tumultuarios contra la autoridad se produzcan sin el uso de armas (art. 130 del cpf), en caso contrario, se configura el delito de rebelión.

Artículo 2

Este numeral señala la restricción a los beneficios de la amnistía a quienes hayan cometido delitos contra la vida o la integridad corporal o alguno de los delitos señalados en el artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Advertimos una antinomia en la ley que se estudia, puesto que establece, en su artículo segundo, que no serán materia de amnistía los delitos previstos en el artículo 19 constitucional. Este último numeral estipula un catálogo delictivo en el que se incluyen los delitos en contra de la seguridad de la Nación, dentro de los cuales se contempla el delito de sedición, no obstante que, para efectos de la amnistía, se incluyó su procedencia en la la-2020, fracción VI del artículo 1. Posiblemente debió hacerse una excepción dentro de la ley para evitar contradicciones o incongruencias normativas. Este supuesto es igual para los delitos contra la salud referidos simultáneamente en la fracción III del artículo 1 de la la-2020 y en el 19 constitucional, párrafo segundo.

Artículo 3

En este artículo se establece un procedimiento administrativo-jurisdiccional de la amnistía. La fracción I establece que, cuando se trata de personas sujetas a proceso o indiciadas pero prófugas (entonces, ¿debe entenderse que los indiciados no prófugos no alcanzan el beneficio del olvido legal?), el juez federal ordenará a la Fiscalía General de la República el desistimiento de la acción penal.

La Constitución, en su artículo 21, párrafo segundo, deposita el monopolio del ejercicio de esta acción en el Ministerio Público, por tanto, la orden de un juez a este último para decretar el desistimiento de la acción penal podría significar una invasión de facultades constitucionales.14 Dicho de otro modo, según la Constitución, un juez se encontraría impedido legalmente para ordenar al Ministerio Público el ejercicio o desistimiento de la acción penal, pues esta es una facultad exclusiva de aquel. Además, el artículo 102 apartado A de la cpeum confiere a la Fiscalía General de la República la naturaleza de órgano público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio. Bajo esta lógica, podemos apreciar aspectos inconstitucionales de la la-2020, derivados precisamente de este inaudito procedimiento judicial-administrativo.

Es importante recordar que las hipótesis de amnistía, en el devenir histórico de las diversas leyes sobre la materia, ha sido instrumentada sin la intervención del Poder Judicial como órgano decisor de la procedencia de esta, sino que, más bien, le ha correspondido al órgano persecutor de los delitos (Procuraduría General de la República o actualmente Fiscalía General de la República)15 determinar el desistimiento de la acción penal en cumplimiento a lo dispuesto por la Ley de Amnistía.

Artículo 5

Se retoma parcialmente, en este artículo, el contenido del diverso 92 del Código Penal Federal.

Es importante considerar que la la-2020 deja a salvo los derechos de las víctimas, lo que puede traducirse, en términos de la fracción VII, apartado C del artículo 20 constitucional, en una impugnación del desistimiento de la acción penal ministerial ante la autoridad judicial por parte de la víctima u ofendido, con lo que sería posible la anulación de esta y se haría nugatoria la observancia de la la-2020 (una más de las consecuencias irregulares de insertar en esta norma delitos distintos de los políticos).

De igual manera, resulta relevante considerar que la ausencia de tratamiento por parte de la la-2020 de los diversos sujetos que eventualmente participan en la comisión de un delito (autor material, autor intelectual, autor inmediato, autor mediato, coautor, inductor, cómplice, encubridor) permite a todos los intervinientes (cualquiera que sea su aporte causal) obtener el beneficio de la amnistía y, por ende, su libertad. Lo anterior se desprende del artículo 92 del cpf que señala: “si no se expresaren, se entenderán que la acción penal y las sanciones impuestas se extinguen con todos sus efectos legales, con relación a todos los responsables del delito”.

Para esta hipótesis existe una comunicabilidad del beneficio de la amnistía a todos los partícipes de los eventos delictivos estudiados, pues no limita el beneficio del olvido legal a los sujetos intervinientes en los delitos previstos en la Ley.16 Lo anterior tiene una alta importancia, al parecer no vislumbrada por el legislador, ya que es factible la liberación de sujetos o grupos lesivos a la sociedad o altamente peligrosos que hayan intervenido, con algún aporte causal, en los eventos delictivos previstos en la la-2020.

Pongamos por caso la hipótesis normativa prevista en el artículo 1 fracción III inciso a) de la ley en comento, en la cual la amnistía alcanza a quienes hayan cometido un delito contra la salud y “hayan sido obligados por grupos de delincuencia organizada a cometer el delito”. Los sujetos que obligan al sujeto comisor, en términos de la dogmática penal, se revisten de la calidad de autores mediatos y, bajo estas premisas, como la la-2020 no establece restricciones para los autores o participes en el hecho delictual, todos alcanzarían los beneficios de la amnistía otorgada al autor material. Este mismo razonamiento aplicaría igualmente para los sujetos “indicadores” previstos por el inciso y fracción que se estudian.

Artículo 6

El sobreseimiento es la resolución judicial por la cual se declara que existe un obstáculo jurídico o de hecho que impide la decisión sobre el fondo de la controversia (Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998: 2937).

En el caso de la Ley de Amnistía, al materializarse sus supuestos normativos con su entrada en vigor, se extinguen las acciones penales y sus sanciones, con lo que el Estado renuncia al ejercicio del ius puniendi. Esta inacción se erige como un obstáculo que impide dictar una resolución de fondo en el juicio de amparo; técnicamente desaparece o se convierte en inexistente el acto reclamado, de ahí que deba dictarse el sobreseimiento respectivo.

Posiblemente debió adicionarse a esta redacción el efecto del sobreseimiento, que es dejar la vía expedita para gestionar la aplicación de la amnistía a través del desistimiento de la acción penal o la liberación del sentenciado, como se hizo en el caso de la Ley de Amnistía de 1978 en el artículo 5°: “En el caso de que se hubiere interpuesto juicio de amparo por las personas a quienes beneficie esta Ley, la autoridad que conozca de él dictará auto de sobreseimiento y se procederá conforme al artículo anterior”. También el artículo 4 ordenaba la cancelación de las órdenes de aprehensión y la extinción de la acción persecutoria.

Por otra parte, ordenar el sobreseimiento ipso facto del juicio de amparo, sin consultar al quejoso, implica un acto arbitrario del legislador, puesto que presupone que la aplicación de la Ley de Amnistía será más benéfica que la resolución de este medio de defensa, y muy posiblemente sí lo sea, pero no en todos los casos. Uno de los efectos de la la-2020 es dejar subsistente la responsabilidad civil, con lo cual el quejoso podría estar en desacuerdo, por reclamar su inocencia y absoluta ausencia de cualquier clase de responsabilidad derivada del hecho delictivo imputado. Esto podría declararse así de concederse el amparo y protección solicitados.

Régimen transitorio

Alta importancia encierra el contenido del artículo quinto transitorio:

Quinto. Dentro de los 180 días posteriores a la entrada en vigor de esta Ley, el Congreso de la Unión llevará a cabo un ejercicio de revisión de los delitos a que hace referencia esta Ley con la finalidad de valorar la vigencia de sus elementos configurativos. (Ley de Amnistía, 2020: art. 5° transitoro)

La redacción de este artículo que obliga al Congreso federal a realizar un ejercicio de revisión de la vigencia de los elementos configurativos de los delitos a los cuales se les concede el beneficio de la amnistía (aborto, homicidio en razón de parentesco, contra la salud, robo simple y sedición) es inédita. Pero ¿qué significa exactamente esta frase? Las discusiones de los parlamentarios (tanto en el Cámara de Senadores como en la de Diputados) no aclaran nada sobre este punto. Posiblemente la valoración de la vigencia de los elementos configurativos se refiera a que, una vez aplicada la norma y conocidos sus efectos, de no ser los esperados, tendría que evaluarse su efectividad real y el cumplimiento de los fines que le dieron origen. Es decir, examinar no los elementos del tipo, sino las hipótesis de aplicación de la amnistía respecto de estos delitos, esto es, los elementos configurativos de estas hipótesis.

¿Podría ser que el legislador se percató de que existía la posibilidad de abrir, de una manera inusual, no percibida en su momento, el espectro tutelar de la amnistía y de que se cometieran excesos indebidos? Finalmente, esta ley es una rara avis in terris, cuyos efectos respecto de delitos diferentes a los políticos nunca se habían experimentado (para el caso de esta ley, solo la sedición). El plazo de 180 días posteriores a la entrada en vigor de la la-2020 se ha cumplido con exceso y el Congreso de la Unión no ha realizado ningún ejercicio de valoración sobre este tema.

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VI. Conclusiones

Tradicional e históricamente, el objeto de la legislación de amnistía se ha centrado en el olvido legal de conductas ilícitas desplegadas para provocar inestabilidad política, constitucional o funcionarial del Estado.

En el México post independiente, a partir de 1824 y hasta 1994, se expidieron diversas leyes y decretos de amnistía, extintores de acciones penales y sanciones exclusivamente respecto de delitos políticos.

La Ley de Amnistía del 2020 no guarda simetría normativa con las leyes sobre esta materia que le antecedieron. Se observan excesos y errores dogmáticos, así como procedimentales, originados factiblemente por la confusión del legislador sobre temas jurídicos y un parcial conocimiento de los íntimos alcances y finalidades del olvido legal, con lo que se han difuminado, en principio, los altos fines intrínsecos de su expedición.

La emisión de la la-2020 pareciera obedecer al cumplimiento de compromisos políticos o razones humanísticas, puesto que es evidente su clara separación de las raíces históricas y normativas ínsitas en las diversas leyes de amnistía vigentes en diversos momentos en nuestro país y su exclusivo alcance protector a determinados sujetos o grupos.

El beneficio de otorgar a un sujeto su libertad personal es innegable, máxime si se trata de individuos de alta marginalidad o grupos de máxima vulnerabilidad social, sin embargo, esto no puede nublar u opacar el verdadero sentido y alcance de la ley (dura lex sed lex). Vivimos en una sociedad que se rige por normas cuya observancia es necesaria para alcanzar un estado constitucional de derecho.

En todo caso, debe analizarse a profundidad la situación social y de hecho de los sujetos activos y llevarla, en su caso, al plano de la observancia de normas generales, a fin de atender sus causas estructurales, con base en elementos de política criminal, de manera que se ponga por encima la estricta aplicación de la norma.

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VII. Fuentes de consulta

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Huerta Pérez, Jorge Rubén (1963). El delito político en el derecho penal mexicano. Ciudad de México: Talleres Litográficos de la Penitenciaria del Estado de Puebla.

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Jiménez de Asúa, Luis (1958). Principios de Derecho Penal. La ley y el delito, 3ª ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot y Sudamericana.

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Núñez, Ricardo (1979). “Amnistía”. En Enciclopedia Jurídica omeba (tomo I, pp. 672-675), 2a. ed. Buenos Aires: Driskill.

Pavón Vasconcelos, Francisco (2000). Manual de Derecho Penal Mexicano. Ciudad de México: Porrúa.

Puig, Federico (2000). Nueva Enciclopedia Jurídica, tomo II. Barcelona: Francisco Seix.

Soler, Sebastián (1978). Derecho Penal Argentino, tomo II, Buenos Aires: Tipográfica.

Senado de la República, LXIV Legislatura (20 de abril de 2020). Dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y de Estudios Legislativos, Segunda, sobre la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de Amnistía. https://infosen.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/64/2/2020-04-20-1/assets/documentos/DICTAMEN_LEY_AMNISTIA.pdf

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Villalobos, Ignacio (1983). Derecho Penal Mexicano. Parte General. Ciudad de México: Porrúa.

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Anexo. Leyes de amnistía vigentes en México (1824-1994)

Decreto de 9 de marzo de 182417

1. Se concede amnistía a los habitantes del territorio de la República, sobre la responsabilidad que de cualquier modo puedan haber contraído en las manifestaciones de sus opiniones políticas, comprendiéndose en ella aun aquellos que se hallen sentenciados.
2. Esta amnistía comprenderá únicamente los delitos cometidos desde el 1º de junio de 1823 hasta la publicación de la acta constitutiva en la capital de cada estado.

Decreto de 24 de diciembre de 182418

1. Se concede amnistía a todos los que estuvieren procesados, sentenciados o sufriendo alguna pena por opiniones políticas.
2. Se exceptúan de esta gracia los que hayan conspirado contra la independencia y los que hayan delinquido por las mismas opiniones políticas después de publicada la constitución.

Ley de Amnistía del 11 de marzo de 1831

Artículo 1. Los que hasta la fecha de la publicación de este decreto hubieren incurrido en delitos políticos cuyo conocimiento corresponda al poder judicial federal, y se hayan presentado o se presenten a las autoridades que designe el gobierno en el término que el mismo señale, quedan libres de las penas a que por dichos delitos se hicieren acreedores, y restituidos al ejercicio y libre goce de los empleos y pensiones de la Federación que disfrutaban antes de delinquir, entendiéndose esta gracia sin perjuicio de los derechos de terceros […].

Ley de Amnistía del 25 de abril de 1832

Artículo 1. Quedan libres de las penas a que estaban sujetos por las leyes comunes, todos los mexicanos por nacimiento que hayan incurrido en delitos políticos en cualquier parte de la República […].

Ley del 2 de mayo de 1835

Artículo 1. Habrá un olvido absoluto de todos los delitos políticos cometidos desde el veintisiete de septiembre de mil ochocientos veintiuno hasta el cuatro de enero del presente año, de cualquier manera y por cualquier individuo, sea de la clase que fuere, entendiéndose sin perjuicio de tercero.

Ley de Amnistía del 2 de abril de 1838

Artículo 1. Uno de los casos en que el congreso general puede conceder amnistía, conforme a la parte del artículo 13 del artículo 44 de la 3ª ley constitucional, es el de que así lo exija la utilidad general de la nación a juicio del mismo congreso, y el modo de hacerlo, será oyendo previamente al gobierno y su consejo.

Artículo 2. En consecuencia, se concede un olvido general a cuantos hayan incurrido en delitos políticos desde el 2 de mayo de 1835, hasta la publicación de esta ley siempre que se sometan al gobierno dentro del término que éste señale.

Ley de Amnistía del 4 de abril de 1838

Artículo 1. Se concede amnistía general a todos los desertores del ejército mexicano sean de primera o más veces, que hayan cometido este delito […].

Decreto de Amnistía por delitos políticos del 13 de junio de 1843

Artículo único. Se concede amnistía a todos los que por delitos políticos se hallen actualmente detenidos, presos, procesados, sentenciados o sufriendo alguna pena.

Ley de Amnistía del 24 de mayo de 1845

Artículo 1. Se concede amnistía a las personas que hayan contraído responsabilidad por delitos políticos hasta la publicación de la presente ley [...].

Decreto del 21 de abril de 1847

Se concede un olvido absoluto y general, por todo delito político desde el año 1821 hasta la fecha.

Ley de Amnistía del 24 de abril de 1849

Artículo 1. Se concede amnistía a las personas que hayan tomado parte en los movimientos revolucionarios que actualmente turban la tranquilidad pública y han estado con las armas en la mano hasta el 12 del corriente abril.

Decreto de Amnistía del 13 de enero de 1853

[…] dispone su S. E. investido de las facultades competentes, que amnistiados como lo quedan desde luego, todos los presos por causas políticas, aprehendidos hasta hoy y de que deban conocer los tribunales y juzgados de la federación en los Estados, Distrito y Territorios, se pongan inmediatamente en libertad […].

Ley de Amnistía de 13 de octubre de 1870

Artículo 1º. Se concede amnistía todos los individuos que, hasta el 19 del mes de septiembre próximo pasado, hayan sido culpables de infidencia a la patria, de sedición, conspiración y demás delitos del orden público, así como a los militares que hasta la misma fecha hayan cometido el de deserción.

Decreto del gobierno de 27 julio de 1872

Artículo 1. Se concede amnistía por los delitos políticos cometidos hasta hoy, sin excepción de persona alguna.

Decreto del Congreso de la Unión del 4 de diciembre de 1880

Artículo 1. Se concede amnistía por los delitos cometidos durante la sublevación que en 29 de junio de 1878 estalló en la ciudad de Chiapas, con motivo de las elecciones de diputados propietarios y suplentes del congreso de la Unión.

Decreto del Congreso de la Unión del 30 de diciembre de 1922

Artículo 1. Se concede amnistía por los delitos de rebelión y sedición y los actos conexos a ellos que se hayan cometido hasta la fecha de la publicación de la presente ley y a partir del año de 1920.

Ley de Amnistía del 5 de febrero de 1937

Artículo 2. También se concede amnistía a los civiles que, con anterioridad a la fecha en que entre en vigor esta Ley, sean penalmente responsables en los términos del artículo 13 del Código Penal para el Distrito Federal de los delitos de rebelión, sedición, asonada o motín de la competencia de los tribunales federales.

Ley de Amnistía del 31 de diciembre de 1940

Artículo 1. Se concede amnistía a los civiles que, con anterioridad a la vigencia de esta ley, sean responsables de los delitos de rebelión, sedición, asonada o motín, cuyo conocimiento competa a los tribunales federales, cualquiera que fuere la participación que hayan tomado en dichos delitos, atentos los términos del artículo 13 del Código Penal para el Distrito y Territorios Federales.

Ley de Amnistía del 18 de mayo de 1976

Artículo 1. Se concede amnistía para las personas contra las que se ejercitó acción penal por los delitos de sedición e invitación a la rebelión en el fuero federal y por resistencia de particulares, en el fuero común del Distrito Federal, así como por delitos conexos con los anteriores, cometidos durante el conflicto estudiantil de 1968.

Ley de Amnistía del 27 de septiembre de 1978

Artículo 1. Se decreta amnistía en favor de todas aquellas personas en contra de quienes se haya ejercitado acción penal, ante los Tribunales de la Federación o ante los Tribunales del Distrito Federal en materia de fuero común, hasta la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, por los delitos de sedición, o porque hayan invitado, instigado o incitado a la rebelión, o por conspiración u otros delitos cometidos formando parte de grupos e impulsados por móviles políticos con el propósito de alterar la vida institucional del país, que no sean contra la vida, la integridad corporal, terrorismo o secuestro.

Ley de Amnistía del 21 de enero de 1994

Artículo 1. Se decreta amnistía en favor de todas las personas en contra de quienes se haya ejercitado o pudiere ejercitarse acción penal ante los tribunales del orden federal, por los delitos cometidos con motivo de los hechos de violencia, o que tengan relación con ellos, suscitados en varios municipios del estado de Chiapas el día primero de enero de mil novecientos noventa y cuatro al día veinte del mismo mes y año, a las quince horas.