I. Introducción
Los niños, niñas y personas adolescentes representan un sector de la población que se caracteriza por su gran vulnerabilidad, dado que no cuentan con las mismas posibilidades que las personas adultas para hacer valer sus prerrogativas, lo que en muchas ocasiones origina que sus derechos fundamentales sean vulnerados por parte de la propia autoridad.
En la inmensa mayoría de casos, el primer contacto con personas adolescentes, o incluso niñas o niños, a quienes se les atribuye la comisión de una conducta delictiva o una falta administrativa ocurre con las instituciones de seguridad pública. Es fundamental, por lo tanto, que esta actuación se lleve a cabo con apego irrestricto a derechos humanos, ya que lo contrario puede generar un impacto significativo de carácter negativo en su vida futura.
Como lo expuso el presidente del Comité de Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas:
Cada vez se detiene a los niños a una edad más temprana y se les retiene durante más tiempo. El coste personal para estos niños es inconmensurable en términos de impacto destructivo en su desarrollo físico y mental, y en su capacidad para llevar una vida sana y constructiva en la sociedad. (Sandberg, 2016)
En nuestro país, así lo ponen de relieve los casos documentados en los que han existido detenciones indebidas o abusivas, acciones u omisiones graves contra personas menores de edad por parte de la autoridad administrativa. El caso del operativo realizado por 10 policías para detener a dos niños de 10 años que se encontraban vendiendo dulces en la ciudad de Oaxaca (Matías, 2022); el suicidio de un adolescente en los separos municipales de Ocampo, Guanajuato (Juárez, 2022), situación que se replica en Zoquitlán, Puebla (Rodríguez, 2022); la violación de una adolescente que se encontraba detenida en los separos en Zamora, Michoacán (Proceso, 2017), entre muchos otros casos de esta naturaleza, se repiten constantemente en las noticias.
En otros países tenemos ejemplos similares. La detención de un niño de 8 años detenido y esposado en un centro escolar de Florida por haber golpeado a una maestra (cnn, 2020), el caso de una adolescente que fue abusada sexualmente en una comisaría por un elemento de policía (Franco, 2022) o el caso de dos adolescentes de 14 y 15 años muertos a manos de la policía en Argentina en hechos distintos (Centera, 2021) son una muestra clara de estas graves violaciones a derechos humanos.
Sobre el particular, un estudio de la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México (2020) identificó varios patrones de afectaciones a los derechos de las personas adolescentes por parte de las fuerzas de policía, entre los que destaca el uso desproporcionado de la fuerza, agresiones físicas y verbales, tortura y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes, detenciones arbitrarias e ilegales, imputación de hechos o cargos falsos, simulación de pruebas, dilación en la puesta ante la autoridad, registro y difusión indebida de imágenes o datos personales, sustracción de dinero o pertenencias y extorsión.
No se debe perder de vista que el Estado asume un verdadero deber de garante respecto a la vida, integridad y salud, entre otros bienes y derechos, de las personas detenidas. En función de ello, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte idh, 2003) ha puesto de relieve la necesidad de que el Estado informe, explique y justifique en cada caso la reducción de los derechos de la persona, en el entendido de que una actuación anómala, indebida o ilícita de la autoridad en este tipo de casos lleva consigo la consecuente exigencia de responsabilidad para quien incurra en la misma.
Cuando se trata de niños, niñas y personas adolescentes privados de la libertad, este deber de garante se maximiza, ya que el Estado debe establecer medidas especiales que implican mayores derechos que los reconocidos a las demás personas (cidh, 2002). La privación de libertad es un acto sumamente trascendente porque:
Al momento de detener a una persona, se produce un alejamiento de su entorno natural y social, un control absoluto, una pérdida de intimidad, una limitación del espacio vital y, sobre todo, una radical disminución de las posibilidades de autoprotección, lo que implica la necesidad de proteger la dignidad humana de la persona en custodia, lo que incluye su protección frente a las posibles circunstancias que puedan poner en peligro su vida, salud e integridad personal, entre otros derechos. (cidh, 1999)
Independientemente de la responsabilidad penal o administrativa que puede surgir respecto a una indebida actuación policial en tratándose de casos que involucren a niños, niñas o personas adolescentes, lo cierto es que es prioritario que se establezcan mecanismos idóneos y adecuados que aseguren que casos como los mencionados en líneas precedentes no vuelvan a ocurrir.
Por estas razones, el presente trabajo de investigación se enfocará en establecer algunas propuestas de solución que se consideran indispensables para que exista una disminución real y efectiva de las afectaciones a los derechos de niños, niñas y personas adolescentes en aquellos casos en los que las instituciones de seguridad pública interactúen con este sector de la población.
II. Protección integral de la infancia y adolescencia
A. Sistema de justicia para adolescentes
La Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas, ratificada por nuestro país el 21 de septiembre de 1990, supuso una nueva visión de la infancia y adolescencia. Cabe destacar que el término niño que en ella se emplea es alusivo tanto a los niños como a las niñas, tratándose de las personas menores de 12 años, y también incluye a los y las adolescentes de distintos sexos, consideradas así las personas mayores de 12 y menores de 18 años.
Dicho instrumento internacional implicó el abandono del sistema tutelar entonces vigente en la mayoría de los países de occidente, que conceptualizaba a las personas menores de edad como objetos de tutela y protección segregativa, seres incompletos e incapaces de comprender la ilicitud de sus actos y determinarse de acuerdo con esa comprensión, razones por las cuales eran considerados inimputables y, por lo tanto, no cometían delitos sino infracciones.
En dicho sistema tutelar también se consideraba que quienes se encontraban en situación de riesgo social tenían la calidad de delincuentes, pudiendo ser sancionados con medidas extremas como el internamiento incluso no por la comisión de delitos sino de faltas administrativas, tratándose de una sanción que por añadidura se aplicaba en forma indiscriminada. Además, el juzgamiento se llevaba a cabo por autoridades administrativas, con ausencia de garantías procesales, en donde los límites etarios se fijaban de manera arbitraria, con lo cual en algunas legislaciones incluso niñas y niños de corta edad podían ser sujetos del mismo.
En cambio, la Convención sobre los Derechos del Niño, lejos de considerar que las niñas, niños y personas adolescentes son objeto de tutela, concibe a este sector de la población como sujetos de derechos, por lo cual le son reconocidas las mismas prerrogativas que a los adultos y también derechos específicos derivados de sus necesidades especiales, con la finalidad de que se procure un desarrollo armonioso de su personalidad y sus condiciones de vida. Así, quienes conforman este grupo etario son tratados como seres integrales, capaces de asumir responsabilidades apropiadas para su edad y etapa de desarrollo, razones por las cuales este modelo es llamado de protección integral.
No fue sino hasta el 12 de diciembre de 2005 que nuestro orden jurídico nacional adopta este nuevo enfoque al reformarse el artículo 18 constitucional, con lo que se crea el Sistema de Justicia para Adolescentes, sustentado en un marco jurídico en el que permea la observancia del interés superior del niño, niña y adolescente, entendido como el principio sobre el que debe descansar cualquier actuación de toda autoridad que interviene en la materia y que garantiza que la misma será acorde a sus necesidades y con plena garantía a sus derechos.
Ahora bien, dentro de los postulados esenciales de este sistema de justicia se encuentran las garantías del debido proceso, que es operado por autoridades especializadas en la materia: que la autoridad judicial será quien dirima este tipo de casos y que solamente las personas adolescentes pueden ser juzgadas por dicho sistema, mientras que niñas y niños que cometan alguna conducta delictiva deberán ser canalizados al sistema de asistencia social.
También, destaca la observancia del principio de mínima intervención, en el que el derecho penal debe asumir un carácter de ultima ratio, y privilegiar otros mecanismos tendientes a evitar que la persona adolescente tenga contacto con la autoridad, ya sea policial, investigadora o judicial, debido a los riesgos que representa dicha institucionalización. Consecuentemente, bajo esta concepción de derechos la persona adolescente no debe ser conducida al sistema de justicia por conductas que no sean constitutivas de delito, como sucedía en el sistema tutelar en abandono.
Además, se privilegian mecanismos como las formas alternativas de solución de conflictos para tratar de que en la medida de lo posible este contacto del menor de edad con la autoridad no se verifique. De la misma forma, adquieren relevancia institutos tales como los criterios de oportunidad, entendidos como la política criminal del órgano acusador en la que se reserva de ejercitar acción penal en aquellos casos en los que no existan graves afectaciones a bienes jurídicos y se trate de conductas propias del proceso de maduración.
Desde esta óptica —sustentada en derechos de la infancia y adolescencia—, debido a los efectos perniciosos que implica el encierro en este grupo etario, cuando una persona adolescente comete un delito la privación de la libertad es considerada el último recurso existente, como lo establece el artículo 37 b) de la Convención sobre los Derechos del Niño; razones por las que este recurso es aplicado de forma extraordinaria tan solo cuando no sea posible su encausamiento mediante la imposición de medidas no privativas de libertad
Por las anteriores razones, el sistema de justicia para adolescentes, lejos de castigar y sancionar a quienes han cometido una conducta delictiva, busca promover su reintegración social y familiar, así como el pleno desarrollo de su persona y sus capacidades, lo que significa educarlos, reconducirlos por caminos que le aseguren una función constructiva en la sociedad.
Resulta a todas luces plausible que la doctrina de la protección integral emanada del derecho internacional de los derechos humanos se hubiese implementado en el contexto nacional en los casos de personas adolescentes que se encuentran en conflicto con la ley penal, debido a la reforma constitucional que operó al respecto; sin embargo, es válido preguntarnos qué ha sucedido al respecto con el derecho administrativo sancionador.
B. Derecho administrativo sancionador
El derecho administrativo sancionador, competente para el tratamiento de los adolescentes que cometen infracciones administrativas, no se ha armonizado en todos los casos con la doctrina de la protección integral de la infancia y adolescencia, debido a que en algunos reglamentos municipales del país se establece la posibilidad de que sean detenidos y sancionados con la medida de arresto por la comisión de faltas administrativas, con lo que se incumplen los estándares relativos a la privación de la libertad de este sector de la población contenidos en los artículos 37 b) de la Convención sobre los Derechos del Niño y 18 constitucional.
Con ello, se olvida que el interés superior de la niñez y adolescencia, como principio rector que debe estar presente en cualquier actuación de la autoridad que afecte los derechos de este sector de la población, no solamente es aplicable en los casos propios del sistema de justicia para adolescentes en conflicto con la ley penal, sino que debe estar presente en todas las decisiones y actuaciones del Estado, garantizando de manera plena los derechos de la niñez y adolescencia, como lo precisa el artículo 4° constitucional.
En este sentido, la Observación General 14 del Comité de los Derechos del Niño (2013) precisa en su punto número 10 que el interés superior de la infancia y la adolescencia debe estar presente en todas las decisiones judiciales y administrativas, así como en otras medidas que afecten a niños con carácter individual y en todas las etapas del proceso de aprobación de leyes, políticas, estrategias, programas, planes, presupuestos, iniciativas legislativas, presupuestarias y directrices.
Es claro entonces que en el derecho administrativo sancionador, por antonomasia, debe permear el interés superior de la niñez y adolescencia y existir un cambio de paradigma en torno a la detención y arresto de personas adolescentes cuando cometen alguna infracción administrativa, en el entendido de que en este proceso se encuentran expuestos a una constante violación de sus derechos fundamentales.
III. Privación de la libertad por la comisión de faltas administrativas
A. Arresto
Varios reglamentos municipales en el país establecen un procedimiento de sanción administrativa para aquellas personas adolescentes que infrinjan las disposiciones correspondientes, y en términos generales esta sanción puede consistir en un arresto hasta de 36 horas, como a título de ejemplo establece el artículo 68 del Reglamento de Policía y Vialidad de León, Guanajuato.
Independientemente de lo cuestionable que resulta el hecho de que constituyan faltas administrativas ciertas conductas cometidas por una persona adolescente contenidas en los respectivos reglamentos, lo cierto es que todo aquel ordenamiento que establezca la posibilidad de imposición de una medida de arresto como sanción a este sector de la población debe ser suprimido por ser inconvencional y completamente contrario a los postulados de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En efecto, más allá de los posibles abusos y las violaciones a los derechos fundamentales que una persona menor de edad pudiera sufrir durante el cumplimiento de la medida de arresto administrativo, como se demuestra con los casos aquí documentados, lo cierto es que el artículo 37 b) de la Convención sobre los Derechos del Niño establece tres condicionantes para el encarcelamiento o la prisión de un niño; esto es que se llevará a cabo de conformidad con la ley, que se utilizará tan solo como medida de último recurso y, además, durante el período más breve que proceda.
La imposición del arresto no satisface ninguno de los requisitos que dicho artículo establece para la procedencia de la privación de la libertad pues, en primer término, la Convención sobre los Derechos del Niño dispone con meridana claridad que esta autorización tiene que provenir necesariamente de un ordenamiento con rango de ley, no así de un reglamento.
Sobre el particular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que la garantía primaria del derecho a la libertad física es la reserva de la ley, de manera que exclusivamente a través de una disposición de esta naturaleza puede afectarse el derecho a la libertad personal (Corte idh, 2007; 2008). En dichas resoluciones, para determinar el concepto de ley la corte se remitió a lo que anteriormente había fijado en la Opinión Consultiva 6/86, esto es:
… una norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados Partes para la formación de las leyes.
De tal suerte que en aquellos casos en que el arresto por la comisión de una falta administrativa en tratándose de personas adolescentes no se encuentre soportado dentro de una disposición emanada de un órgano legislativo, sino en reglamentos municipales expedidos por los ayuntamientos, sería contrario a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y a la Convención sobre Derechos del Niño, así como a los postulados de la Corte idh, cuya jurisprudencia tiene carácter vinculante, independientemente de que nuestro país haya sido parte o no de la controversia, siempre que sea más favorable a la persona (scjn, 2014).
En segundo término, el arresto administrativo no puede considerarse bajo ninguna perspectiva una medida de último recurso. Dicha medida se encuentra en franca y tajante oposición al contenido de la carta magna, en el entendido de que el Sistema de Justicia para Adolescentes contenido en su artículo 18 es el que restringe los casos en los que se puede llevar a cabo la privación de la libertad, y tal dispositivo establece dos limitantes al respecto: que se trate de una persona adolescente de más de 14 años y que además haya incurrido en una conducta tipificada como delito que establezcan las leyes.
De esta forma, la privación de libertad no es susceptible de aplicación respecto a personas menores de 14 años, pero tampoco en lo que respecta a la comisión de faltas administrativas, sino exclusivamente por la comisión de delitos, y ello sucede porque es aplicable solamente cuando otras medidas no sean procedentes, en su carácter de ultima ratio. Por estas razones, la Organización de Naciones Unidas (onu, 2018) ha establecido que la escala y la magnitud del sufrimiento de los niños recluidos e internados exigen un compromiso mundial para la abolición de las prisiones de niños, y de la misma forma alienta a una intensificación de la inversión en servicios basados en la comunidad para que los Estados parte inicien inmediatamente un proceso para reducir al mínimo el recurso de reclusión.
Precisamente el Comité de los Derechos del Niño, organismo de Naciones Unidas encargado entre otras cuestiones de interpretar la Convención sobre los Derechos del Niño, ha establecido en su Observación General número 24, punto número 84, que nada de lo expuesto en la misma debe interpretarse en el sentido de que promueva o apoye el uso de la privación de libertad, sino más bien de que se proporcionen condiciones y procedimientos correctos en los pocos casos en los que se considere necesaria dicha privación de libertad.
De lo anterior se desprende que tanto la Convención sobre los Derechos del Niño como nuestra Constitución ciertamente autorizan la privación de la libertad en personas adolescentes; sin embargo, es excepcional y ocurre tan solo en determinados supuestos, dentro de los cuales no se encuentra ningún estado de riesgo o peligro propio de las conductas establecidas por los reglamentos municipales como faltas administrativas, sino exclusivamente por la comisión de delitos.
Incluso, la privación de la libertad no es procedente en todos los delitos cometidos por personas adolescentes. La Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes, en su artículo 164, restringe el internamiento tanto provisional como definitivo a aquellas conductas que se consideran atentatorias en forma más grave a los bienes jurídicos de la sociedad, tales como secuestro, trata de personas, homicidio doloso, robo cometido con violencia física, entre otros, en el entendido de que en los demás delitos son aplicables diversas medidas tanto cautelares como de sanción.
De esta forma, cuando la persona adolescente es detenida por la comisión de una conducta delictiva cometida en flagrancia, conforme al artículo 129 de la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia para Adolescentes, debe ser puesta por la autoridad a disposición inmediata del Ministerio Público especializado, quien evaluará si procede decretar la libertad, dictar un criterio de oportunidad o remitirlo a un programa educativo y, si ello no fuera posible, deberá determinar si, a su juicio, existe la necesidad de la imposición de una medida cautelar y su tipo, lo que deberá informar a la brevedad a la defensa de la persona adolescente.
De manera que, si el agente del Ministerio Público especializado constata que la persona adolescente detenida tiene menos de 14 años o que el delito que se actualiza no se encuentra contemplado dentro del listado establecido en el artículo 164 de la ley, no podría retenerla, sino que tendría que dejarla en libertad inmediata, al no ser procedente la medida cautelar de internamiento preventivo, de lo que se sigue entonces que si por la comisión de ciertos delitos ni siquiera procede una detención administrativa de 36 horas de la persona adolescente, resultaría un contrasentido pensar que puede imponérsele una medida de sanción de arresto por la comisión de una falta administrativa.
Incluso, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn, 2007) ha establecido en jurisprudencia definida que la imposición del arresto contra personas menores de edad por infracciones administrativas precisamente vulnera el artículo 18 constitucional, por ser contrario a su interés superior.
En tercer término, no puede considerarse que el lapso de 36 horas de duración del arresto sea considerado breve. Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn, 2020) se pronunció sobre el segundo párrafo del artículo 53 de la Ley para Regular la Convivencia Civil en el Estado de Colima y sus Municipios e invalidó una porción normativa que preveía la detención provisional de una persona adolescente involucrada en la comisión de una falta administrativa, al no justificarse que la detención por un lapso máximo de seis horas fuera la más breve posible para garantizar la comparecencia y su adecuada representación.
De esta forma, en caso de que un adolescente sea considerado responsable de una infracción reglamentaria mediante un debido proceso administrativo, no debería proceder medida de sanción de arresto en ninguna circunstancia, y podrían imponérsele, en todo caso, medidas no privativas de libertad.
B. Detención
Como se ha destacado en líneas anteriores, el arresto como medida de sanción impuesta a las personas adolescentes por la comisión de faltas administrativas es inconvencional e inconstitucional, y por tales razones debe proscribirse de todo ordenamiento vigente en el que se contemple.
Sin embargo, es válido preguntarnos si el hecho de que una persona adolescente sea detenida y trasladada por las instituciones de seguridad pública ante la autoridad correspondiente, a efecto de que se le inicie un procedimiento de sanción por la comisión de una falta administrativa, sea un mecanismo que se ajuste al orden jurídico vigente, independientemente de que no le sea impuesto el arresto como sanción.
Sobre el particular, cabe destacar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dado luz verde a este procedimiento (scjn, 2021), al establecer que la detención para la presentación de un probable infractor adolescente ante el juez cívico no es por sí misma un acto privativo de la libertad, sino únicamente un acto de molestia consistente en el aseguramiento momentáneo de la persona para garantizarle la representación adecuada, en el entendido de que deberá ser presentado de forma inmediata ante la autoridad y que por tales razones es factible asegurar en flagrancia a los infractores o cuando existan supuestos suficientes para presumir fundadamente su participación en la comisión de la infracción.
No estamos de acuerdo con dicho pronunciamiento a pesar de que se hubiera realizado en torno al análisis de una disposición emanada de un órgano legislativo, dado que, desde nuestra óptica, la sola posibilidad de que la persona adolescente pueda ser trasladada por las instituciones de seguridad pública ante la autoridad administrativa correspondiente en calidad de detenida a efecto de que se le inicie un procedimiento de sanción representa per se un verdadero riesgo para su vida, salud e integridad. Esto ocasiona que la institucionalización llevada a cabo en estos términos pueda resultar mucho más perjudicial que benéfica para su sano desarrollo, de tal suerte que no se trataría de una medida idónea ni por lo tanto proporcional al fin que se pretende, esto es, que el adolescente asuma un respeto por las disposiciones administrativas.
Es preciso reducir al máximo la posibilidad de que realicen injerencias arbitrarias, indebidas e incluso delictivas por parte de la autoridad. Casos como el de los policías de Veracruz que detuvieron a un adolescente por “verlos feo” y procedieron a realizar una revisión corporal para después llevarlo en calidad de detenido por una falta administrativa (Vanguardia, 2022), los golpes efectuados por elementos de policía a una adolescente durante una protesta (Expansión Política, 2020), la violación de una menor de edad de 17 años por cuatro elementos de policía en el interior de una patrulla (Jiménez, 2019) son ejemplos de los severos riesgos que corre este sector de la población durante este procedimiento.
Tampoco se garantiza con ello que se cumplan otros derechos tales como el respeto a la vida privada del niño, niña o persona adolescente que es inherente a toda autoridad, ya sea administrativa o judicial que tenga contacto con la persona menor de edad, pues de lo contrario se puede causar un efecto estigmatizante, contrario a los derechos de la niñez y adolescencia, como es el caso de las fotografías tomadas a un adolescente tras su detención por elementos de policía por el simple hecho de estar patinando en el centro histórico de la ciudad de Tehuacán (Tirzo, 2022).
Lo anterior, no obstante que el artículo 70 segundo párrafo de la Ley General de los Niños, Niñas y Adolescentes establece con claridad la imposición de sanciones a los medios de comunicación por difundir información o contenidos que pongan en peligro de forma individual o colectiva la vida, la integridad, la dignidad u otros derechos de niñas, niños y adolescentes.
Desde nuestra perspectiva este tipo de detenciones, además de riesgosas y estigmatizantes, resultan contrarias al contenido de los artículos 37 b) de la Convención sobre los Derechos del Niño y 18 constitucional.
En efecto, cuando la autorización en torno a la detención y puesta a disposición de la autoridad deriva del contenido de un reglamento, no se ajustaría en forma alguna al principio de legalidad de la privación de la libertad en niños, niñas y personas adolescentes, conforme a los estándares de derechos humanos establecidos por la Convención sobre Derechos del Niño y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos analizados anteriormente.
Independientemente de lo anterior, esa detención y traslado del adolescente implica, desde nuestra perspectiva, un verdadero acto privativo de la libertad, aun cuando sea por un corto lapso. En este sentido, el punto 11.b de las Reglas de Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de la Libertad solidifica lo anterior, al establecer que por privación de la libertad debe entenderse toda forma de detención o encarcelamiento, así como el internamiento en un establecimiento público o privado del que no se permita salir por su propia voluntad, por orden de cualquier autoridad judicial, administrativa u otra autoridad pública.
De esta manera, de existir un impedimento para la libre circulación de la persona adolescente, aunque sea durante el corto lapso de duración del traslado ante la autoridad correspondiente, implicaría de por sí un verdadero acto de privación de libertad.
Incluso, la Suprema Corte de Justicia de la Nación llegó a una conclusión similar a la antes expuesta cuando estableció las diferencias entre el control policial preventivo y la detención en flagrancia, al asumir en el primer supuesto que es relativo a un mecanismo que permite a la autoridad policial distintos niveles de contacto con el ciudadano en el que existe una restricción temporal del ejercicio de un derecho —como puede ser la libertad personal, por ejemplo, para llevar a cabo una revisión corporal—, pero que la privación del derecho puede surgir con la detención, justificada con base en ciertos requisitos constitucionalmente exigidos, entre ellos, la flagrancia (scjn, 2015).
De forma tal que, si bien nuestro máximo tribunal ha conceptualizado la detención como un acto de molestia, por otra parte, se ha pronunciado en cuanto a que este acto implica ya la materialización de la privación de un derecho, en este caso de la libertad, y no se trataría de una simple restricción temporal.
Además, como ha sido expuesto anteriormente, nuestra Constitución y la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia para Adolescentes limitan los supuestos en que puede llevarse a cabo la privación de la libertad de la persona adolescente, y ello solo se justifica cuando la conducta es considerada delictiva y de ninguna forma cuando se trate de una infracción administrativa, de tal suerte que toda detención y conducción ante la autoridad administrativa a efecto de fincarle un procedimiento administrativo debería eliminarse por ser contraria a tales ordenamientos.
Por estas razones se coincide completamente con lo proveído por la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Aguascalientes, (cdh Aguascalientes, 2018) al emitir la Recomendación General 2/2018, dirigida a los secretarios de Ayuntamiento, secretarios de Seguridad Pública municipales y al secretario de Seguridad Pública estatal, a efecto de que en ningún caso se apliquen sanciones como si se tratara de adultos a las personas menores de edad por la comisión de faltas administrativas, por lo que no deberían ser detenidas ni sancionadas bajo la medida de arresto.
De esta forma, evitar la detención y puesta a disposición de la persona adolescente ante la autoridad administrativa supondría un absoluto respeto por el principio de interés superior, en el sentido de que debe buscarse siempre la aplicación de las medidas menos gravosas en su favor. De la misma forma, se atendería al principio de mínima intervención, que en esta materia tiene un ámbito de aplicación aún mayor que en el contexto jurídico de los adultos, en el entendido de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dispuesto que la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas y que para establecer los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, asimiladas algunas de las garantías del derecho penal (scjn, 2006).
En estos términos, el derecho administrativo sancionador en esta materia debe seguir la misma ruta que sigue el derecho aplicable a las personas adolescentes en conflicto con la ley penal, razones por las cuales aquel de ninguna forma podría resultar más gravoso que este.
Debido a lo anterior, la intervención de los cuerpos de policía ante personas adolescentes que cometan infracciones administrativas debería limitarse a su protección y custodia, dando aviso inmediato a sus padres, tutores o quienes ejerzan sobre ellos la patria potestad, realizando las investigaciones sobre su domicilio para que pueda ser citado al procedimiento administrativo correspondiente y dar parte de ello al juez calificador, juez cívico o autoridad administrativa competente.
Lo anterior deriva del contenido de la Observación General 24 del Comité de los Derechos del Niño, en su punto 88, en el entendido de que, de no localizar a sus padres, tutores o quienes ejerzan la patria potestad, lo procedente sería ponerlo en custodia provisional, física y jurídica de la Procuraduría de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes como organismo protector de su interés superior.
En los casos en que la autoridad competente se percate que la persona adolescente que infrinja los reglamentos se encuentra en situación de riesgo o bajo el influjo de alcohol, drogas o enervantes, es su deber realizar las acciones conducentes para que sea canalizado a los servicios sociales y asistenciales, lo que deriva de la obligación estatal respecto a tomar todas las medidas adecuadas de protección en torno a la niñez y adolescencia, al resguardo de su integridad física y psicológica, tal y como lo expresa el artículo 19 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el punto 87 de la Observación General 24 del Comité de los Derechos del Niño.
A su vez, ello coadyuvaría a que las instituciones policiales evitaran una visión punitivista o de castigo cuando se trata de personas adolescentes en estas condiciones de riesgo social, para que se considere que los intereses a satisfacer en este tipo de casos son la protección y el cuidado del menor y, en su caso, darle a los servicios sociales la intervención correspondiente, a tono con la doctrina de la protección integral que debe permear en toda decisión de autoridad.
C. Necesidad de reformar disposiciones administrativas
Como se ha señalado con anterioridad, algunas disposiciones administrativas en el país establecen la posibilidad de aplicar la medida de sanción administrativa consistente en arresto, a excepción de honrosos casos como la Ley de Justicia Cívica de la Ciudad de México, que establece en su artículo 53 la prohibición de imponer esta medida cuando se determine la responsabilidad de una persona adolescente en la comisión de alguna de las infracciones previstas en dicho ordenamiento.
Sin embargo, no se tiene conocimiento de que algún reglamento o ley cívica prohíban la detención y puesta a disposición de personas menores de edad por la comisión de faltas administrativas ante el juez cívico, juez calificador o autoridad administrativa correspondiente.
¿Cómo se podría, entonces, dar solución a esta incompatibilidad de normas con la Constitución y los tratados internaciones en materia de derechos humanos ratificados por el Estado mexicano?
Sobre el particular, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que corresponde a los jueces de todo el país la inaplicación de una norma contraria a los derechos humanos, sin hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del sistema jurídico tal norma (scjn, 2011a).
Sin embargo, las corporaciones de policía y los jueces cívicos o administrativos no tienen la calidad de jueces y, consecuentemente, carecen de facultades para inaplicar el contenido de disposiciones contrarias a derechos humanos, no obstante su obligación de efectuar la interpretación más favorable a la persona para lograr su protección más amplia (scjn, 2011b). De manera que ello representa un verdadero obstáculo para que las autoridades administrativas se abstengan de aplicar estas disposiciones cuando permiten tanto la detención como el arresto de personas adolescentes por la comisión de infracciones.
Una forma de solventar este problema consiste en que la inaplicación de una norma por una autoridad administrativa puede admitir excepciones cuando se esté en presencia de disposiciones que palmariamente resulten violatorias de derechos humanos y que pudieran afectar de manera irreparable el núcleo esencial de algún derecho, como podría ser la vida, la libertad o la integridad física (Zaldívar, 2013).
Sin embargo, al no haber considerado nuestro máximo tribunal como adecuada una respuesta de esta naturaleza, en la práctica se sigue con la inercia de aplicar las acciones contenidas en las disposiciones correspondientes, que permiten a las autoridades administrativas tanto la detención como la medida de arresto por infracciones, no obstante todas las implicaciones que ello conlleva como en los casos aquí documentados, muchos de los cuales han traído como consecuencia irreparables afectaciones tanto físicas como psicológicas en el ámbito de los derechos de la persona menor de edad.
De tal suerte que, para zanjar esta problemática, es necesario que los reglamentos administrativos y las leyes cívicas existentes en el país en los que existan permisiones de esta naturaleza sean modificados, a efecto de que no se permita la detención ni el arresto de niñas, niños y personas adolescentes, por ser contrarios a lo establecido en los artículos 18 constitucional y 37 b) de la Convención sobre los Derechos del Niño.
Se trataría de la única forma real y efectiva en que se pueda hacer patente que todas las autoridades del país verdaderamente promuevan, respeten, protejan y garanticen en forma debida los derechos humanos de los niños, niñas y personas adolescentes en el derecho administrativo sancionador, en los términos del artículo 1° constitucional.
De manera que el cuarto párrafo del artículo 21 de la Constitución, que dispone que es competencia de la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía que consistirán en arresto hasta por treinta y seis horas, debe ser interpretado en el sentido de que este tipo de sanciones son aplicables exclusivamente en los casos de personas adultas, más nunca en el caso de niñas, niños o personas adolescentes.
Así, se considera necesario que se realicen las adecuaciones correspondientes en los ordenamientos administrativos, a afecto de que los menores de 12 años sean canalizados a los servicios asistenciales y evitar que las personas adolescentes sean detenidas y sancionadas bajo la medida de arresto por la comisión de faltas administrativas.
V. Formación policial e implementación de protocolos de detención en casos de delitos cometidos por personas adolescentes
Las instituciones policiales deben contar con información precisa, objetiva y, sobre todo, de calidad en cualquier situación que implique interacción con niñas, niños y personas adolescentes en conflicto con la ley penal, para que su actuación no solo se apegue al marco normativo que regula la materia, sino que además garantice en todo momento y ante cualquier actuación el interés superior de este sector de la población.
Una de las características esenciales del sistema de justicia para adolescentes es que sus operadores deben contar con conocimientos específicos en materia de infancia y adolescencia para poder actuar en este sistema, que contempla no solo cuestiones jurídicas atenientes al sistema de justicia y derechos de los niños, niñas y personas adolescentes, sino también una significación respecto al perfil del funcionario debido al trato que se le debe dispensar, dado que es una persona que aún no cuenta con el grado de madurez de un adulto y que en muchas ocasiones presenta actitudes desafiantes o rebeldes producto de la etapa del desarrollo por la que está transitando.
Precisamente, la falta de especialización coadyuva a la existencia de afectaciones a los derechos fundamentales de la niñez y adolescencia, al carecer las autoridades de una perspectiva adecuada a sus necesidades.
Dicha obligación deriva de lo dispuesto por la Convención sobre los Derechos del Niño, que en su artículo 40.3 obliga a los Estados parte a:
… tomar todas las medidas apropiadas para promover el establecimiento de leyes, procedimientos, autoridades e instituciones específicos para los niños de quienes se alegue que han infringido las leyes penales o a quienes se acuse o declare culpables de haber infringido esas leyes.
Tal exigencia se replica en el artículo 18 constitucional. Ahora bien, respecto a lo que implica la especialización, se trata de una acreditación o certificación específica para poder actuar dentro del sistema (scjn, 2008), sin la cual no es posible constituirse como operador de este. A tono con el artículo 64 de la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes, consiste en conocimientos interdisciplinarios en materia de derechos de niñas, niños y personas adolescentes, del sistema penal acusatorio, medidas de sanción especiales, prevención del delito y desarrollo de habilidades para el trabajo con este sector de la población en el ámbito de sus respectivas competencias.
Ahora bien, respecto a los elementos de policía, el artículo 63 fracción VI de la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia para Adolescentes exige esta especialización en cuanto a las policías de investigación, que se encuentran bajo la dirección y conducción del Ministerio Público especializado y se encargan de realizar los actos de investigación necesarios sobre hechos delictivos, así como de recibir denuncias, entrevistar a testigos, acudir para el resguardo del lugar de los hechos y realizar la cumplimentación de las ordenes de comparecencia y aprehensión.
Respecto a las policías que actúen como auxiliares del Ministerio Público, también deberán acreditar que su personal cuenta con capacitación en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes, conforme al segundo párrafo del artículo 73 de la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia para Adolescentes y al dispositivo 74, que establece la necesidad de que las instituciones de seguridad pública reciban formación y capacitación continua en la materia conforme a protocolos diseñados por el Sistema Nacional de Seguridad Pública. Se establece que esta capacitación se enfocará en materia de detención y medidas especiales para la protección de los derechos de las personas adolescentes y por lo tanto los elementos de policía deberán:
- Utilizar un lenguaje sencillo y comprensible;
- Abstenerse de esposar a las personas adolescentes detenidas, a menos que exista un riesgo real inminente y fundado de que la persona pueda causar un daño para sí o para otros;
- Hacer uso razonable de la fuerza únicamente en caso de extrema necesidad y hacerlo de manera legítima, proporcional, gradual y oportuna;
- Permitir que la persona adolescente detenida sea acompañada por quienes ejercen la patria potestad, tutela o por persona de su confianza;
- Realizar inmediatamente el Registro de la detención;
- Informar al adolescente la causa de su detención y los derechos que le reconocen los ordenamientos aplicables, y
- Poner a la persona adolescente inmediatamente y sin demora, a la disposición del Agente del Ministerio Público Especializado.
No obstante, al analizar la página de internet del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (sesnsp, 2017), se advierte que en materia de personas adolescentes, a pesar de existir distintos protocolos de actuación en relación con las distintas fases del sistema, hay carencia de este tipo de documentos respecto a la actuación de las instituciones de seguridad pública como se exige en el numeral precitado.
En cuanto a la formación y capacitación, el Programa Rector de Profesionalización, a cargo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (snsp, 2014), establece en esta materia un programa continuo de formación de 40 horas. Sin embargo, no se tiene conocimiento del seguimiento que dicho instituto haya realizado sobre la capacitación, como lo exige el propio artículo 74 de la ley, en el entendido de que los casos aquí documentados en los que existe una constante violación a los derechos humanos de niños, niñas y personas adolescentes ponen de relieve la imperiosa necesidad de que exista un mayor involucramiento sobre el particular.
De manera que es preciso que el Sistema Nacional de Seguridad Pública establezca protocolos de detención en materia de personas adolescentes en conflicto con la ley penal y dé a conocer cuál ha sido la capacitación específica que se ha brindado a las instituciones de seguridad pública en el país en la materia para que se realice el seguimiento correspondiente.
V. Conclusiones
Primera. Se han documentado múltiples casos de violaciones graves a derechos humanos de niños, niñas y personas adolescentes en la interacción con elementos de las instituciones de seguridad pública.
Segunda. Es preciso que el derecho administrativo sancionador se ajuste a la doctrina de la protección integral de la infancia y adolescencia.
Tercera. La detención y conducción a la autoridad, así como el arresto como medidas de sanción aplicables a personas adolescentes por faltas administrativas, contenidas en algunas disposiciones reglamentarias y leyes cívicas, son figuras inconvencionales e inconstitucionales y por tales razones deben desaparecer de cualquier ordenamiento jurídico que las contemple.
Cuarta. Es necesario que el Sistema Nacional de Seguridad Pública establezca un protocolo nacional de detención de personas adolescentes en conflicto con la ley penal y que este organismo dé a conocer cuál ha sido la formación y capacitación específica que se ha brindado a las instituciones de seguridad pública en el país en esta materia.
VI. Fuentes de consulta
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