Álvaro Vizcaíno Zamora

SUMARIO

I. Introducción. II. La fallida estrategia. III. Lo que aporta el análisis de los municipios que no responden a la lógica de que a mayor población, mayor número de delitos. IV. Conclusiones. V. Fuentes de consulta.

Abreviaturas:

iccs: Clasificación Internacional de Delitos con Fines Estadísticos

inegi: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática

onu: Organización de las Naciones Unidas

sesnsp: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública

unodc: Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito

i. Introducción

A finales de 2021, una nota periodística respecto de una ciudad de aproximadamente un millón de habitantes, que es capital de una entidad federativa mexicana, decía que: “la ciudad aún se localiza en la lista de los 50 municipios prioritarios con más homicidios dolosos”. Con la palabra “aún” la nota parecía describir el deseo de las autoridades y habitantes de esa ciudad de abandonar en algún momento la incómoda lista. Como consultor en materia de seguridad y justicia penal me pregunté si la metodología conforme a la cual se seleccionan los municipios que forman parte de la lista era correcta y si eventualmente dicha ciudad podría abandonar la lista de los municipios prioritarios en la estrategia federal de seguridad.

En principio, el sentido común indicaba que una ciudad con más de medio millón de habitantes se encontraría necesariamente en la lista de las ciudades más pobladas de México. También, que las ciudades más pobladas concentrarían el mayor número de delitos, incluyendo los homicidios dolosos. Así, una hipótesis a priori era que una ciudad —o municipio— que estuviera entre las más pobladas necesariamente estaría también en la lista de las 50 ciudades o municipios con mayor número de delitos y que, en consecuencia, difícilmente una ciudad muy poblada podría abandonar la lista de las 50 más violentas, con todos los impactos negativos en materia de imagen, percepción de seguridad, afectaciones al turismo y la inversión.

Sin embargo, era necesario corroborar la hipótesis y responder a varias preguntas:

¿Cuál es el criterio de selección de los municipios prioritarios en la estrategia federal de seguridad? ¿Habrá ciudades con una población inferior a las 50 más pobladas del país que se encuentren en la lista de los 50 municipios, al presentar un fenómeno de violencia homicida? En su caso, ¿qué factores influyen para que municipios o ciudades con poca población —inferior a 250 mil habitantes— se encuentren en la lista de los 50 prioritarios? Por el contrario, ¿habrá municipios con población considerable —superior a 500 mil habitantes— que no estén en la lista de los 50 prioritarios? En su caso, ¿qué hicieron bien o qué factores influyeron para no estar en la lista?

“El homicidio constituye uno de los indicadores más completos, comparables y precisos para medir la violencia” (unodc, 2013). Sin lugar a dudas, el registro de la incidencia delictiva en materia de homicidios dolosos o intencionales es una de las herramientas más eficaces para medir el fenómeno delictivo y evaluar los resultados de la política criminal. Además, es un delito que por su naturaleza tan lesiva presenta una baja cifra negra.

El homicidio es particularmente susceptible de comparaciones temporales (longitudinales) e internacionales (geográficas), entre otras razones, porque la definición del delito de homicidio doloso o intencional es más coincidente en las legislaciones penales, tanto en el orden nacional como en el internacional, que respecto de otros delitos (unodc, 2019: 7).

Conforme a la Clasificación Internacional de Delitos con Fines Estadísticos (iccs, por sus siglas en inglés) desarrollada por unodc, el homicidio se define como la “muerte ilegal infligida a una persona con la intención de causar la muerte o lesiones graves” (unodc, 2019: 7). El mismo documento expresa que son tres los elementos que caracterizan el asesinato de una persona como homicidio intencional:

El asesinato de una persona por otra (elemento objetivo).
La intención del perpetrador de matar o lesionar gravemente a la víctima (elemento subjetivo).
La ilegalidad del asesinato (elemento legal).

Conforme al marco jurídico mexicano, específicamente el artículo 302 del Código Penal Federal, comete el delito de homicidio el que priva de la vida a otro. La intención de matar o lesionar gravemente conforme a la definición de unodc, coincide con la descripción de dolo del artículo 9 del Código Penal Federal: “Obra dolosamente el que, conociendo los elementos del tipo penal, o previendo como posible el resultado típico, quiere o acepta la realización del hecho descrito por la ley”. Por otra parte, el concepto de la ilegalidad del asesinato descrito en la definición de unodc se refiere a la antijuridicidad de la conducta típica, que solo podría excluirse mediante una causa de justificación, como la defensa legítima.

La forma correcta de efectuar ejercicios comparativos entre municipios, alcaldías, entidades federativas y países (siguiendo la división federal de la República mexicana) es mediante la tasa de delitos por cada 100 mil habitantes. La fórmula para realizar este cálculo es: número de homicidios dolosos / población (100 000).

En México, los datos de incidencia delictiva son publicados por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, con base en la información reportada por las procuradurías y fiscalías generales de justicia de las entidades federativas. Se cuenta con datos recabados conforme a la metodología de unodc desde 1997 y se dan a conocer mensualmente, cada día 20. Sin embargo, desde 2019 esta fecha de publicación ha sido irregular, pues ahora hacen coincidir la presentación de la información con la conveniencia de dar a conocer los datos en las conferencias matutinas del presidente Andrés Manuel López Obrador.

Conforme a las cifras internacionales más recientes, que corresponden al año 2017, presentadas por los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas (onu), el riesgo de sufrir una muerte violenta producto de un homicidio doloso se ha reducido a nivel mundial en los últimos 15 años, al pasar de 7.4 homicidios dolosos por cada 100 mil habitantes en 1993 a 6.1 en 2017 (unodc, 2019: 11). El continente con una mayor tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes es América, con 17.2 (Figura 1):

Figura 1. Tasa de homicidios dolosos por cada 100 000 habitantes, por continente, 2017

Fuente: Estimaciones basadas en estadísticas de homicidios de la unodc (2019)

La actividad delictiva causa más muertes que los conflictos armados y el terrorismo combinados. Entre 1990 y 2017, se estiman 2 millones 250 mil muertes por conflictos armados y terrorismo, mientras que se contabilizan 11 millones 770 mil muertes por homicidios dolosos a nivel mundial
(unodc, 2019: 12)

El riesgo de ser víctima de homicidio varía ampliamente según la región. En 2017, en América se presentaron 37% del total mundial de homicidios, mientras que en dicho continente solo vive 13% de la población del planeta. En cambio, en Europa se presentó el 5% del total de los homicidios dolosos, mientras que su población es el 10% de la mundial (unodc, 2019: 12).

Una tendencia relevante que se ha presentado en América entre 2003 y 2016 es una reducción de los homicidios del 29% en las 17 ciudades más grandes, mientras que las tasas nacionales de homicidios aumentaron en 2%, lo que sugiere que el incremento de la violencia homicida ha ocurrido fuera de las grandes ciudades (unodc, 2019: 22).

Presentar una gráfica comparativa con las tasas de homicidios por cada 100 000 habitantes en países de América será de utilidad al analizar los índices delictivos en tasa por cada 100 mil habitantes en el plano municipal en México (Figura 2):

Figura 2. Tasas de homicidios dolosos por cada 100 000 habitantes en algunos países de América, 2018

Fuente: Banco Mundial (2018) con base en las estadísticas de homicidios internacionales de la unodc

Cabe señalar que, mientras que en la base de datos del Banco Mundial, en el caso de México, en 2018, con datos del inegi se reporta una tasa de 29.07 homicidios por cada 100 mil habitantes, en la base de datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (sesnsp) se refleja una tasa de 24.04. La diferencia probablemente se explica porque los datos del inegi reportan muertes violentas conforme a actas de defunción, y ese criterio no necesariamente coincide con la definición de homicidio doloso. Una persona que se suicida o se electrocuta muere violentamente, pero no constituye un homicidio doloso.

II. La fallida estrategia

Durante la cuadragésima sesión ordinaria del Consejo Nacional de Seguridad Pública, celebrada el 30 de agosto de 2016, el presidente Enrique Peña Nieto presentó una estrategia de prevención de homicidios en 50 municipios prioritarios (Ángel y Muñoz, 2016). El presidente Enrique Peña Nieto informó que esos 50 municipios representan solo 2% de las localidades del país y en ellas se concentra el 42% de los asesinatos.

La estrategia consideraba como ejes de trabajo:

Coordinación entre niveles de gobierno.
Reforma para la profesionalización de las corporaciones policiales.
Fortalecimiento institucional.
Prevención social.
Evaluación y supervisión de las acciones por grupos ciudadanos y académicos.

En la conferencia mañanera del 18 de diciembre de 2020, el subsecretario de Seguridad, Ricardo Mejía, en presencia del presidente Andrés Manuel López Obrador, anunció el lanzamiento de una “estrategia integral para la reducción de homicidios en 15 municipios prioritarios”, lista que el 21 de julio de 2021 se amplió a 50 municipios. La estrategia considera como ejes de trabajo:

Regular establecimientos mercantiles (giros negros).
Normar los centros de rehabilitación (anexos).
Incrementar polígonos y colonias de mayor incidencia de homicidios.
Combatir el narcomenudeo.
Abatir la extorsión y el cobro de piso.
Reforzar acciones de inteligencia y capacitación policial en el sistema penal acusatorio.
Vincular programas sociales a la pacificación mejorando servicios públicos y recuperando espacios públicos.
Contención de la violencia feminicida mediante patrullajes y medidas de vigilancia e implementación de protocolos.
Seguimiento permanente en el gabinete de seguridad.
Realización de reuniones del gabinete de seguridad, encabezadas por el presidente de la República, en cada uno de los 50 municipios.

En ambas administraciones el criterio de selección de los municipios fue el total de homicidios dolosos registrados por las fiscalías estatales reportados al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

El investigador Paul Frissard ofrece un interesante análisis comparativo entre las listas de 2016 y 2021 de los 50 municipios prioritarios en materia de seguridad. Estimamos necesario transcribirlo para, a partir de los hallazgos de dicho autor, continuar y profundizar en los mismos (Frissard, 2021). El investigador de la organización México Evalúa enumera los municipios en orden de mayor a menor número de homicidios dolosos y agrega los feminicidios con base en carpetas de investigación iniciadas en el año 2020. La lista que presenta tiene más de 64 municipios en virtud de que mantiene los de 2015 que salieron en 2020 y suma los nuevos de 2020 (Tabla 1).

Tabla 1. Análisis comparativo de las listas de los 50 municipios prioritarios en materia de seguridad 2021 y 2016

Lugar 2020	Municipio	Homicidios dolosos y feminicidios (investigaciones iniciadas)		Población		Tasa de homicidios dolosos y feminicidios por cada 100 000 habs.		Lista prioritaria
		2020	2015	2020	2015	2020	2015	2021	2016
1.	Tijuana, B.C.	1 865	612	1 789 531	1 657 305	104.2	36.9	Si	Si
2.	Juárez, Chih.	1 446	269	1 464 930	1 416 075	98.7	19.0	Si	Si
3.	León, Gto.	635	154	1 679 610	1 584 942	37.8	9.7	Si	Si
4.	Celaya, Gto.	496	76	530 820	504 923	93.4	15.1	Si	Si
5.	Culiacán, Sin.	420	400	962 871	919 119	43.6	43.5	Si	Si
6.	Cajeme, Son.	414	145	468 994	442 654	88.3	32.8	Si	Si
7.	Guadalajara, Jal.	374	193	1 503 505	1 508 885	24.9	12.8	Si	Si
8.	Zamora, Mich.	371	55	207 985	199 357	178.4	27.6	Si	Si
9.	Acapulco, Gro.	360	902	840 795	823 760	42.8	109.5	Si	Si
10	Morelia, Mich.	346	152	825 585	790 028	41.9	19.2	Si	Si
11.	Ensenada, B.C.	346	41	536 143	494 282	64.5	8.3	Si	No
12.	Chihuahua, Chih.	344	142	949 395	884 809	36.2	16.0	Si	Si
13.	Benito Juárez, Q.R.	331	132	844 698	744 095	39.2	17.7	Si	No
14.	Salamanca, Gto.	316	56	293 293	280 174	107.7	20.0	Si	No
15.	Irapuato, Gto.	300	92	610 700	577 602	49.1	15.9	Si	Si
16.	Tlaquepaque, Jal.	293	94	708 568	667 549	41.4	14.1	Si	Si
17.	Manzanillo, Col.	278	56	203 306	183 748	136.7	30.5	Si	Si
18.	Ecatepec, Edomex.	271	356	1 707 754	1 674 599	15.9	21.3	Si	Si
19.	Iztapalapa, cdmx.	262	181	1 815 551	1 848 954	14.4	9.8	Si	Si
20.	San Luis Potosí, slp.	256	90	870 578	838 689	29.4	10.7	Si	Si
21.	Fresnillo, Zac.	242	74	242 826	231 733	99.7	31.9	Si	Si
22.	Tlajomulco, Jal.	239	82	644 175	536 591	37.1	15.3	Si	Si
23.	Zapopan, Jal.	232	176	1 433 360	1 357 002	16.2	13.0	Si	Si
24.	Hermosillo, Son.	230	116	946 054	874 942	24.3	13.3	Si	Si
25.	Uruapan, Mich.	211	59	354 727	337 888	59.5	17.5	Si	Si
26.	Monterrey, N.L.	208	130	1 124 835	1 088 555	18.5	11.9	Si	Si
27.	Mexicali, B.C.	194	107	1 087 478	1 002 808	17.8	10.7	Si	Si
28.	Puebla, Pue.	182	78	1 698 509	1 634 238	10.7	4.8	Si	Si
29.	Gustavo A. Madero, cdmx.	174	146	1 176 967	1 198 629	14.8	12.2	Si	Si
30.	Tonalá, Jal.	162	69	577 668	535 011	28.0	12.9	Si	No
31.	Reynosa, Tamps.	155	51	686 670	641 932	22.6	7.9	Si	Si
32.	Tultitlán, Edomex.	154	67	556 493	535 464	27.7	12.5	Si	Si
33.	Centro, Tab.	148	93	739 611	693 907	20.0	13.4	Si	No
34.	Naucalpan, Edomex.	146	101	910 187	886 461	16.0	11.4	Si	Si
35.	Tlanepantla, Edomex.	144	124	756 537	732 600	19.0	16.9	Si	Si
36.	Guaymas, Son.	144	40	171 035	160 390	84.2	24.9	Si	No
37.	Chimalhuacán, Edomex.	142	137	720 207	677 256	19.7	20.2	Si	Si
38.	Cuernavaca, Mor.	142	72	399 426	385 758	35.6	18.7	Si	Si
39.	Playas de Rosarito, B.C.	129	49	107 859	97 971	119.6	50	Si	No
40.	Iguala, Gro.	128	105	158 141	152 495	80.9	68.9	Si	Si
41.	Tecate, B.C.	124	22	113 857	105 428	108.9	20.9	Si	No
42.	Cuauhtémoc, Chih.	120	39	181 552	166 439	66.1	23.4	Si	No
43.	Nezahualcóyotl, Edomex.	117	172	1 135 026	1 135 026	10.3	15.2	Si	Si
44.	Nogales, Son.	117	52	253 486	236 163	46.2	22.0	Si	No
45.	Cuauhtémoc, cdmx.	114	116	548 606	543 644	20.8	21.3	Si	Si
46.	Lagos de Moreno, Jal.	108	19	175 696	166 065	61.5	11.4	Si	No
47.	Victoria, Tamps.	106	56	367 051	348 362	28.9	16.1	No	Si
48.	Apaseo el Grande, Gto.	106	18	99 036	92 695	107.0	19.4	Si	No
49.	Jacona, Mich.	102	15	72 669	70 018	140.4	21.4	Si	No
50.	Solidaridad, Q.R.	100	20	239 850	202 823	41.7	9.9	Si	No
51.	Venustiano Carranza, cdmx	97	66	433 231	440 592	22.4	15.0	No	Si
52.	Chilpancingo, Gro.	90	212	284 330	268 720	31.7	78.9	Si	Si
53.	Zihuatanejo	86	43	130 796	126 159	65.8	34.1	No	Si
54.	Colima, Col.	83	39	169 188	157 810	49.1	24.7	No	Si
55.	Tecomán, Col.	72	39	134 631	124 432	53.5	31.3	No	Si
56.	Torreón, Coah.	66	114	744 247	693 423	8.9	16.4	No	Si
57.	Tecámac, Edomex.	66	61	500 585	432 214	13.2	14.1	No	Si
58.	Mazatlán, Sin.	61	74	533 733	498 223	11.4	14.9	No	Si
59.	Lázaro Cárdenas, Mich.	53	66	192 153	188 152	27.6	35.1	No	Si
60.	Guadalupe y Calvo Chih.	52	91	58 698	56 515	88.6	161.0	No	Si
61.	Apatzingán, Mich.	37	54	133 955	130 961	27.6	41.2	No	Si
62.	Chilapa, Gro.	37	82	133 299	128 034	27.8	64.0	No	Si
63.	Nuevo Laredo, Tamps	33	75	421 295	406 592	7.8	18.4	No	Si
64.	La Paz, bcs.	12	112	301 961	277 273	4.0	40.4	No	Si
Total nacional		29 780	16 532	126 014 024	119 938 473	23.6	13.8	50	50

Fuente: Elaboración de Paul Frissard/México Evalúa con datos del sesnsp sobre investigaciones iniciadas, del inegi sobre población nacional y de conapo sobre población municipal (Frissard, 2021).

Consideraciones sobre la estrategia de los 50 municipios prioritarios.

Las estrategias 2016 y 2021 no establecieron una meta de reducción de la incidencia delictiva, como podría ser una reducción porcentual sobre el número total de homicidios en un determinado período de tiempo, o bien, con base en la tasa por cada 100 mil habitantes, colocarse por debajo de la tasa promedio americana (17.2 en 2017), nacional (23.43 en 2020, considerando solamente homicidios dolosos, o 23.6 sumando feminicidios) o la tasa estatal que corresponda.
Las estrategias tampoco establecieron formas de evaluar y medir el desarrollo de los ejes de trabajo. En la práctica, parece que las acciones se han concentrado únicamente en el despliegue operativo generalmente temporal de más elementos y en la realización de mesas de coordinación donde se presentan más informes que líneas de acción.
Al no existir una meta, siempre habrá 50 municipios prioritarios (o el número que se determine) mientras el criterio sea seleccionarlos con números absolutos.
Seleccionar a los municipios con base en el número absoluto o total de homicidios dolosos concentra los esfuerzos en municipios urbanos, con poblaciones superiores a 100 mil habitantes, con excepción de Jacona, Michoacán y Guadalupe y Calvo, Chihuahua (Frissard, 2021).
Buscar otro criterio de selección de municipios con base en la tasa por cada 100 mil habitantes tampoco parece razonable. En no pocos casos, fragmentaría esfuerzos en poblaciones pequeñas con algunos homicidios. En 2020, el Municipio de Dr. Coss en Nuevo León, municipalidad colindante con el estado de Tamaulipas, presentó 22 homicidios, que para una población inferior a 2 mil habitantes significa una tasa de 1247.97 homicidios por cada 100 000 habitantes, la más alta del país.
Una fórmula adecuada debería combinar una serie de factores y metas que permitan focalizar los esfuerzos y evaluar los resultados. A cada elemento de la fórmula se le podría dar un valor. Por ejemplo:
1. homicidios en números absolutos: 40%
2. tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes: 30%
3. porcentaje anual de incremento de la tasa de incidencia de homicidio por cada 100 mil habitantes: 30%
Los municipios que presenten una tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes inferior a la tasa promedio americana de 17.2 y la nacional de 23.6 no deberían estar en la lista de 50 municipios relevantes. Conforme a la lista de 2020, es el caso de Ecatepec, Estado de México (15.9); Iztapalapa, Ciudad de México (14.4); Zapopan, Jalisco (16.2); Puebla, Puebla (10.7); Gustavo A. Madero, Ciudad de México (14.8); Naucalpan de Juárez, Estado de México (16.0), y Nezahualcóyotl, Estado de México (10.3).
Los esfuerzos deberían concentrarse en aquellos municipios que sumen factores como un determinado número de homicidios en números absolutos (pensemos en más de 100) y una tasa por cada 100 mil habitantes superior a un valor preestablecido, por ejemplo, de 50 homicidios dolosos por cada 100 mil habitantes. Ciertamente son números discrecionales, pero permiten trazar hipótesis para focalizar esfuerzos. Conforme a este ejercicio, las acciones de prevención y persecución se concentrarían en 16 municipios.
Al comparar la lista de 2016 con la lista de 2021, 36 de los 50 municipios siguen siendo los mismos. Ahora bien, al analizar los 14 municipios que salieron de la lista, se observa que su desincorporación no necesariamente obedeció a una reducción de los homicidios, sino a la incorporación de otros municipios que en números absolutos aumentaron su número. Por ejemplo, Venustiano Carranza (cdmx) y Zihuatanejo (Guerrero) presentan un aumento de homicidios considerable respecto de 2016 y ya no están en la lista. La estrategia presenta un sesgo importante (Frissard, 2021).
Los 15 municipios inicialmente considerados como prioritarios en la estrategia del presidente López Obrador desde diciembre de 2020 mantienen una tendencia al alza en 2021, con excepción de Salamanca (Guanajuato) e Iztapalapa (cdmx), lo que muestra que la estrategia no produce los resultados esperados (Frissard, 2021).
Analistas como Alejandro Hope refieren que la estrategia no distingue entre municipios con violencia endémica y debilidad estructural respecto de aquellos con un fenómeno delictivo reciente y en incremento. Esta opinión respecto de la lista de 2016 es aplicable a la lista de 2021 (Ángel y Muñoz, 2016).

III. Lo que aporta el análisis de los municipios que no responden a la lógica de que a mayor población, mayor número de delitos

Se propone comparar la lista de los municipios con población superior a 500 mil habitantes conforme al censo de población del inegi de 2020, con la lista de los 50 municipios con mayor violencia homicida, para ubicar aquellos que no se encuentran en esta última. El resultado se presenta en la Tabla 2.

Tabla 2. Municipios con población superior a 500 mil habitantes que no se encuentran en la lista de 50 municipios prioritarios por violencia homicida

Municipio	Homicidios 2020 (investigaciones iniciadas)	Tasa por cada 100 000 habitantes 2020	Población 2020	Lugar nacional por población
Querétaro, Qro.	83	9.03	1 049 777	13
Mérida, Yucatán	24	2.53	995 129	15
Aguascalientes, Ags.	52	5.67	948 990	16
Toluca, Toluca	95	9.68	910 608	21
Saltillo, Coahuila	40	4.79	879 958	22
Durango, Durango	39	5.79	688 697	32
Apodaca, Nuevo León	63	9.58	656 464	36
Guadalupe, Nuevo León	84	11.42	643 143	37
Veracruz, Veracruz	51	8.44	607 209	39
Tuxtla Gutiérrez, Chiapas	28	4.31	604 147	40

Fuente: Elaborado por Álvaro Vizcaíno con datos sobre homicidios dolosos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y de población del Censo Nacional de Población 2020, del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática. No incluye las alcaldías de la Ciudad de México

Los diez municipios considerados en la Tabla 2 muestran que no necesariamente coincide una población mayor con un número también mayor y proporcional de delitos. Con excepción de los municipios de Apodaca y Guadalupe, en Nuevo León, los demás son capitales de entidades federativas. La pregunta obligada es ¿qué hicieron bien para tener bajos índices de homicidios?

Por razones de espacio analizaremos solamente algunos aspectos de los municipios de Mérida, Saltillo, Aguascalientes y Querétaro, que podrían influir en que sean demarcaciones territoriales seguras.

A. Municipio de Aguascalientes

En 2020, el estado de Aguascalientes fue la segunda entidad federativa con menor tasa de homicidios del país. A nivel estatal, el número de homicidios disminuyó 13% en relación con 2019 (mucd, 2021).

A nivel nacional, en septiembre de 2021, 64.5% de la población mayor de 18 años se sintió insegura en su ciudad. En el municipio de Aguascalientes esa percepción es inferior, pues 43.5% de la población mayor de edad se sintió insegura. Dicho de otro modo, más de la mitad de la población se siente segura en el municipio (inegi y ensu, 2021)

En septiembre de 2021, solamente 47.5% de los mexicanos mayores de edad consideró efectivo el desempeño de la Policía Preventiva municipal. En el municipio de Aguascalientes, es mayor el porcentaje de ciudadanos que considera a su Policía Preventiva municipal como efectiva, con 51.8% (inegi y ensu, 2021).

En promedio nacional, en septiembre de 2021, 49% de los mexicanos mayores de edad consideró a su Policía municipal como una autoridad que le inspira confianza. En el municipio de Aguascalientes, el porcentaje de ciudadanos que confía en su Policía Preventiva municipal es superior, con 57.6% (inegi y ensu, 2021).

A nivel nacional, en septiembre de 2021, el porcentaje de la población mayor de edad que considera que la delincuencia es un problema en su ciudad fue de 53%. En el municipio de Aguascalientes esa percepción es inferior, con 40.3% (inegi y ensu, 2021).

El municipio de Aguascalientes, en el período 2017-2019, invirtió 275 millones de pesos en la implementación de lo que denominan “un nuevo modelo de seguridad pública”. Entre las acciones que informan se encuentran la reestructuración y actualización del Centro de Comando, Control, Comunicación y Cómputo, que incluye un sistema de “videovigilancia urbana integral” con 200 cámaras de videovigilancia y 155 puntos de monitoreo con sistemas de reconocimiento facial y lectura de placas, además de la puesta en operación de tres centros de control (C2) (H. Ayuntamiento del Municipio de Aguascalientes, 2019: 24).

El estado de fuerza del municipio es de 1 550 policías municipales (H. Ayuntamiento del Municipio de Aguascalientes, 2019: 27), para una tasa de 1.6 policías por cada mil habitantes.

En el período 2017-2019, invirtieron 39 millones de pesos en la adquisición de 58 automóviles, 17 camionetas y 39 motocicletas (H. Ayuntamiento del Municipio de Aguascalientes, 2019: 27).

La Secretaría de Seguridad Pública Municipal estableció una Unidad Municipal de Atención Inmediata, con dos unidades móviles equipadas para brindar asesoría técnico-jurídica al policía primer respondiente y para procesar el lugar de la intervención. Dicha unidad está certificada en criminalística aplicada (H. Ayuntamiento del Municipio de Aguascalientes, 2019: 30).

El municipio cuenta con un Instituto Superior en Seguridad Pública. La academia ofrece un programa de actividades culturales y recreativas a los policías que incluyen zumba, box, karate y basquetbol.

Entre 2017 y 2019, conformaron 930 Comités de Buen Orden en diversas colonias de la ciudad, que impartieron 10 mil 778 sesiones de programas preventivos que incluyen encuentros deportivos, un programa de prevención de delitos en internet, teatro guiñol, programa de prevención de extorsión, negocios seguros, vecinos vigilantes y prevención de violencia familiar, entre otros.

En julio de 2021, el Ayuntamiento anunció la aprobación por parte del cabildo de reformas al marco jurídico para impulsar la justicia cívica, la resolución de conflictos comunitarios y la mediación de conflictos (Ayuntamiento de Aguascalientes, 2021). Asimismo, el Instituto Superior en Seguridad Pública del municipio informó que habían sido capacitados 90 elementos en el nuevo modelo de justicia cívica (Ayuntamiento de Aguascalientes, 2020).

B. Municipio de Mérida

En 2020, Yucatán fue la tercera entidad federativa con menos casos de homicidios dolosos registrados; sin embargo, fue la segunda entidad con el aumento más significativo respecto a 2019 (+67%). Mérida concentró la mitad de los homicidios del estado y aumentó 57% en relación con 2019 (mucd, 2021).

A nivel nacional, en septiembre de 2021, 64.5% de la población mayor de 18 años se sintió insegura en su ciudad. En el municipio de Mérida, esa percepción inferior, pues 35.4% de la población mayor de edad se sintió insegura. Dicho de otro modo, más de la mitad de la población se siente segura en el municipio (inegi y ensu, 2021)

Solamente 47.5% de los mexicanos mayores de edad consideró efectivo el desempeño de la Policía Preventiva municipal. En el municipio de Mérida, se encuentra mayor el porcentaje de ciudadanos que considera a su Policía Preventiva municipal como efectiva, con 53.3% (inegi y ensu, 2021).

En promedio nacional, 49% de los mexicanos mayores de edad considera a su Policía municipal como una autoridad que le inspira confianza. En el municipio de Mérida, el porcentaje de ciudadanos que confía en su Policía Preventiva municipal es superior, con 56.7% (inegi y ensu, 2021).

A nivel nacional, en septiembre de 2021, el porcentaje de la población mayor de edad que considera que la delincuencia es un problema en su ciudad fue de 53%. En el municipio de Mérida esa percepción es notablemente inferior, con 25.8% (inegi y ensu, 2021).

Desde 2007, Yucatán cuenta con el mismo secretario de Seguridad Pública. Con 14 años en el cargo, el comandante Luis Felipe Saidén Ojeda es probablemente el titular que más ha durado en ese tipo de cargo a nivel nacional en tiempos recientes. La permanencia de un funcionario permite la continuidad de planes y programas y evita que se pretenda descubrir “el hilo negro” cada tres o seis años. Así, la policía municipal de Mérida:

… ha dado grandes pasos para consolidar el Sistema de Justicia Municipal de Justicia Cívica con la firma de un convenio de colaboración con el Consejo Metropolitano de Justicia Cívica con sede en Monterrey, Nuevo León y con el Tribunal Superior de Justicia del Estado, para capacitar a sus jueces calificadores y policías municipales. (Ayuntamiento de Mérida, 2021: 54)

Además, en 2021 adquirieron 30 sistemas de grabación portátil para vehículos policiales y 50 cámaras corporales (Ayuntamiento de Mérida, 2021: 55).

Por otra parte, establecieron el programa Guardaparques para brindar seguridad en 37 parques, jardines y áreas verdes del municipio. Los elementos fueron previamente capacitados con un curso de 200 horas y la inversión de 8.5 millones de pesos en equipamiento (cuatrimotos, bicicletas, uniformes y equipo de radiocomunicación) (Ayuntamiento de Mérida, 2021: 58-59)

En 2020, el gobierno municipal becó a 43 hijos de policías con beca del 100% para estudios de bachillerato o licenciatura.

C. Municipio de Querétaro

En 2020, los homicidios ocurridos en el estado de Querétaro aumentaron 5% en relación con 2019. No obstante, en el municipio capital disminuyeron en 19% (mucd, 2021).

A nivel nacional, en septiembre de 2021, 64.5% de la población mayor de 18 años se sintió insegura en su ciudad. En el municipio de Querétaro, esa percepción en inferior, pues 44.8% de la población mayor de edad se sintió insegura. Dicho de otro modo, más de la mitad de la población se siente segura en el municipio (inegi y ensu, 2021).

Solamente 47.5% de los mexicanos mayores de edad consideró efectivo el desempeño de la Policía Preventiva municipal. En el municipio de Querétaro, es mayor el porcentaje de ciudadanos que considera a su Policía Preventiva municipal como efectiva, con 66.8% (inegi y ensu, 2021).

En promedio nacional, 49% de los mexicanos mayores de edad considera a su Policía municipal como una autoridad que le inspira confianza. En el municipio de Querétaro, el porcentaje de ciudadanos que confía en su Policía Preventiva municipal es superior, con 64.9% (inegi y ensu, 2021).

A nivel nacional, en septiembre de 2021, el porcentaje de la población mayor de edad que considera que la delincuencia es un problema en su ciudad fue de 53%. En el municipio de Querétaro esa percepción es inferior, con 48.6% (inegi y ensu, 2021).

El municipio de Querétaro opera bajo el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica y el Modelo de Policía Orientada a la Solución de Problemas. Está organizado en una Secretaría de Seguridad Municipal. Sus integrantes se denominan guardias municipales. Una de las particularidades del estado de Querétaro es el Modelo Cosmos: una plataforma de coordinación operativa y tecnológica de todos los operadores del sistema de seguridad y justicia (Ayuntamiento de Querétaro, 2021).

La Secretaría de Seguridad cuenta con una Unidad de Análisis e Inteligencia Policial. También con una Dirección de Mediación Policial. Además, han establecido sistemas de patrullaje inteligente.

Cuentan con el perfil genético de todos los integrantes de la corporación. Disponen de 28 estaciones de Policía distribuidas en siete delegaciones.

El Instituto del Servicio Profesional de Carrera Policial otorga títulos de técnico superior universitario con especializaciones en policía preventiva, de reacción y cibernética (Municipio de Querétaro, 2020: 15). Además, realizan concursos anuales de ascenso en la carrera policial.

En los últimos tres años han incrementado su estado de fuerza en 20%. Han invertido 233 millones en mejorar sus inmuebles. Cuentan con 1 997 cámaras de videovigilancia y 255 patrullas tienen cámaras de video (Municipio de Querétaro, 2020, pág. 17).

Asimismo, han desarrollado 40 aplicaciones informáticas para la operación policial, por ejemplo, para el registro de aspirantes a policías, el seguimiento de personas extraviadas, para la gestión de la justicia cívica, para desarrollar cursos en línea y para efectuar la evaluación de competencias policiales. Cuentan con 271 patrullas con kits de video que permiten un enlace remoto para los mandos que apoyan a los oficiales en situaciones críticas (Municipio de Querétaro, 2020: 16).

D. Municipio de Saltillo

En 2020, la tasa de homicidios del estado de Coahuila fue la cuarta más baja del país. La tendencia en 2020 fue a la baja, al reducirse en 17% respecto de 2019 (mucd, 2021).

A nivel nacional, en septiembre de 2021, 64.5% de la población mayor de 18 años se sintió insegura en su ciudad. En el municipio de Saltillo, esa percepción en inferior, pues 29.5% de la población mayor de edad se sintió insegura. Siete de cada 10 saltillenses se sienten seguros en el municipio (inegi y ensu, 2021)

Solamente 47.5% de los mexicanos mayores de edad consideró efectivo el desempeño de la Policía Preventiva municipal. En el municipio de Saltillo, es mayor el porcentaje de ciudadanos que considera a su Policía Preventiva municipal como efectiva, con 73.8% (inegi y ensu, 2021).

En promedio nacional, 49% de los mexicanos mayores de edad considera a su Policía municipal como una autoridad que le inspira confianza. En el municipio de Saltillo, el porcentaje de ciudadanos que confía en su Policía Preventiva municipal es superior, con 62.4% (inegi y ensu, 2021).

A nivel nacional, en septiembre de 2021, el porcentaje de la población mayor de edad que considera que la delincuencia es un problema en su ciudad fue de 53%. En el municipio de Saltillo esa percepción es notablemente inferior, con 20% (inegi y ensu, 2021).

Con 1 156 elementos, Saltillo presenta una tasa de 1.3 policías por cada mil habitantes. En 2020, incrementaron el número de patrullas de 99 a 206. Además, cuentan con grupos de WhatsApp y la aplicación Saltillo Seguro, que cuenta con más de 85 mil participantes (Ayuntamiento de Saltillo, 2020).

El modelo de Seguridad de Saltillo se basa en la ciudadanización de la seguridad y la coordinación con el Gobierno del estado (Ayuntamiento de Saltillo, 2021).

La Comisaría de Seguridad y Protección Ciudadana cuenta con un grupo de reacción, un agrupamiento montado, un agrupamiento “violeta” integrado por mujeres para atender violencia de género, una Policía ambiental, una unidad de integración familiar, una unidad canina, una unidad de justicia cívica, una unidad de atención a víctimas y recepción de denuncias, una unidad de asuntos internos y anticorrupción. Además, recientemente inauguraron la Academia Municipal de Policía (Comisaría de Seguridad y Protección Ciudadana de Saltillo, 2021).

E. Un ejemplo de por qué no funciona la seguridad pública en un municipio: El caso de Fresnillo, Zacatecas

En 2020, los homicidios ocurridos en Zacatecas se incrementaron 70% en comparación con 2019. En consecuencia, fue la entidad federativa con mayor aumento de la violencia letal. Fresnillo registró un incremento de 168% en los homicidios dolosos (mucd, 2021).

Con 242 homicidios dolosos y una tasa de 99.7 homicidios por cada 100 mil habitantes, en 2020 Fresnillo ocupó el lugar 21 a nivel nacional en mayor número de homicidios dolosos. No obstante, con 242 mil 826 habitantes, se ubica en el lugar número 100 en población. Fresnillo ha formado parte de las listas 2016 y 2021 de municipios prioritarios por su violencia homicida.

En septiembre de 2021, el municipio de Fresnillo tuvo la mayor percepción de inseguridad del país, pues 94.3% de sus habitantes mayores de edad se sintió inseguro. Durante el tercer trimestre de 2021, 79% de sus habitantes dejó de caminar de noche en los alrededores de su vivienda y 65.9% dejó de visitar a parientes o amigos, los porcentajes más altos del país. Cuatro de cada cinco habitantes (21.2%) no considera efectivo el desempeño de su policía preventiva municipal. A tres de cada cuatro ciudadanos (24.7%) la policía municipal de Fresnillo no les inspira confianza (inegi y ensu, 2021).

El estado de Zacatecas presenta graves deficiencias en materia de formación inicial, particularmente en las policías preventivas municipales, pues 58.3% de los policías no la cursaron. Si se toma como estado de fuerza el que reflejan inegi y enecap (2017) de 1 008 elementos, significa que 588 policías no cursaron formación inicial y 420 si lo hicieron. De los 420 que sí la cursaron, el 33.3% (140 policías) lo hizo en menos de un mes; esto quiere decir que simularon una formación inicial que debe durar seis meses. En consecuencia, solamente 280 policías preventivos municipales fueron preparados para ser policías. Sin embargo, esos 280 policías tienen una preparación “a medias”, pues conforme a inegi y enecap (2017) el bloque temático más cursado por los policías de Zacatecas fue el de “Metodología operativa”, donde se estudian temas sustantivos para la formación policial como técnicas y tácticas policiales, proximidad policial, prácticas de tiro, vigilancia y patrullaje, detención y conducción de personas, atención a víctimas y mediación policial, que fue cursado por 55.1% de los policías.

En el caso del municipio de Fresnillo, llama la atención su estado de fuerza, que en 2017 era de solo 61 policías, lo que implican una tasa de 0.26 policías por cada mil habitantes. Fresnillo es el municipio más poblado y la segunda ciudad más importante de la entidad después de la zona metropolitana integrada por los municipios de Zacatecas, Morelos y Guadalupe.

A finales de 2021, el presidente municipal de Fresnillo, Saúl Monreal Ávila, informó que en el municipio se implementará el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica (Román, 2021). El 16 de octubre de 2021, el Gobierno del estado entregó al Gobierno municipal siete patrullas y cuatro moto patrullas.

El 4 de noviembre de 2020, Claudio Alberto Castro Macías fue presentado como director de Seguridad Pública del municipio (Zacatecas en Imagen, 2020). Semanas después, el 1º de diciembre de ese año, fue encontrado sin vida Roberto Valdéz, subdirector de Seguridad Pública del municipio (La Jornada, 2020). 10 meses después, el 24 de septiembre de 2021, Tony Macedo Martínez rindió protesta como titular de la Dirección de Seguridad Pública Municipal de Fresnillo (Solís, 2021).

A unas horas de que el presidente Andrés Manuel López Obrador presentara en Zacatecas un plan integral de ayuda —otro plan— al gobernador David Monreal para combatir la inseguridad que azota al estado y particularmente a Fresnillo, los cuerpos de ocho personas fueron hallados colgados en diversos puentes del municipio. La violencia se ha recrudecido por las disputas entre los cárteles de Sinaloa, Jalisco Nueva Generación y los Talibanes-Zetas (Carrillo, 2021).

iv. Conclusiones

Las estrategias de establecer listas de 50 municipios prioritarios en materia de seguridad no han mostrado eficacia.

Al no existir una meta, siempre habrá 50 municipios prioritarios (o el número de municipios que se determine), mientras el criterio sea seleccionarlos con números absolutos.

Algunos municipios que actualmente están en la lista de 50 prioritarios por violencia homicida presentan una tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes inferior a la tasa promedio americana de 17.2 y a la tasa nacional de 23.6. Se estima que no deberían estar en la lista de 50 municipios relevantes.

Los municipios deberían ser seleccionados mediante una fórmula que combine factores y metas que permitan focalizar los esfuerzos y evaluar los resultados. Los esfuerzos deberían concentrarse en aquellos municipios que sumen factores como un determinado número de homicidios en números absolutos (pensemos en más de 100) y una tasa por cada 100 mil habitantes superior a 50. Ciertamente son números discrecionales, pero permiten trazar hipótesis para focalizar esfuerzos. Conforme a este ejercicio, las acciones se concentrarían en 16 municipios.

Al comparar la lista de 2016 con la lista 2021, 36 de los 50 municipios siguen siendo los mismos. 13 de los 15 municipios inicialmente considerados como prioritarios en la estrategia del presidente López Obrador desde diciembre de 2020 mantienen una tendencia al alza en 2021. Los que cambiaron no necesariamente obedecen a una reducción de la incidencia, sino a que otros municipios los superaron en incremento.

Municipios como Fresnillo, Zacatecas, con una tasa de homicidios cercana a 100 por cada 100 mil habitantes, muestran profunda debilidad institucional. Se trata de municipios que presentan pocos policías en relación con la población, deficiente o nula formación y profesionalización, poco presupuesto que se asigna a la compra de vehículos, inestabilidad de los mandos, policías asesinados por la delincuencia organizada por no querer cooperar con ellos o por cooperar con un grupo delincuencial que rivaliza con otro, nula inversión en tecnologías y ausencia o incapacidad manifiesta de academias o institutos de formación policial. Además, presidentes municipales que culpan al Gobierno estatal o federal de la falta de apoyo o que justifican la violencia homicida, ya sea con base en la colindancia con otro municipio “peligroso” o atribuyendo la violencia a ajustes de cuentas entre rivalidades delincuenciales, como si esto implicara que los ciudadanos no delincuentes estuvieran a salvo.

El análisis de cuatro de los diez municipios que tienen una población superior a 500 mil habitantes y que no forman parte de la lista de municipios con violencia homicida (Aguascalientes, Mérida, Querétaro y Saltillo) refleja lo siguiente:

Sin referirse expresamente al Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica o al Modelo de Policía Orientada a la Solución de Problemas (pop), los cuatro municipios han implementado varios de sus componentes: justicia cívica, patrullaje proactivo, programas de prevención social de la violencia y la delincuencia, mediación policial, operación por sectores y cuadrantes, incremento de estaciones policiales fijas o móviles, unidades de investigación policial y análisis y unidades de atención a la violencia de género.
La forma de operar de las instituciones policiales de los cuatro municipios, aunque con semejanzas, es diferente. Cada corporación policial ha implementado políticas, unidades administrativas y programas con identidad propia. No hay un modelo común homologado.
Los cuatro municipios han invertido recursos financieros considerables en infraestructura, equipamiento, tecnologías y profesionalización.
Los cuatro municipios cuentan con academias o institutos de profesionalización policial que han sido ampliados o renovados.
La profesionalización de los integrantes de las instituciones policiales en los cuatro municipios es una prioridad.
Los cuatro municipios han buscado ampliar y fortalecer las prestaciones y apoyos que reciben los policías y sus familias.
La inversión en tecnología es una prioridad en estos municipios. Destacan las inversiones en videovigilancia que en buena proporción incorporan sistemas de reconocimiento facial y lectura de placas. También la inversión en cámaras y sistemas de video en las patrullas, cámaras corporales y el desarrollo de aplicaciones y sistemas de cómputo que facilitan la gestión policial y que incrementan las posibilidades de comunicación entre autoridades y ciudadanos.
Los cuatro municipios cuentan con un estado de fuerza suficiente, aunque no óptimo, y anualmente ha incrementado el número de integrantes.
Las instituciones policiales de los cuatro municipios utilizan las redes sociales como medio de difusión y comunicación de sus acciones.
En los cuatro municipios, la persona titular de la Presidencia Municipal encabeza, preside, difunde y coordina de manera directa —desde un punto de vista político y de estrategia— las acciones de seguridad ciudadana, convirtiéndose en el primer policía del municipio.
Los cuatro municipios presentan percepciones de seguridad superiores al promedio nacional, así como de eficacia y confianza en la institución policial. Los cuatro tienen tasas de homicidios inferiores a diez por cada 100 mil habitantes.

V. Fuentes de consulta

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